La co-progettazione dei servizi sociali. Un itinerario di diritto amministrativo

Frediani E. (2021), La co-progettazione dei servizi sociali. Un itinerario di diritto amministrativo, Giappichelli, Torino.

Il volume di Emiliano Frediani – La co-progettazione dei servizi sociali. Un itinerario di diritto amministrativo – è, probabilmente, il primo lavoro monografico giuridico dedicato alla co-progettazione, nello scenario normativo delineato dalla riforma del Terzo settore. L’Autore aveva già frequentato il tema^[1], concorrendo a definire con le proprie riflessioni un vero e proprio primo paradigma interpretativo amministrativistico dell’art. 55 del Codice del Terzo settore (CTS). Oggi, con questo libro, prosegue questo sentiero di ricerca, offrendo una ricca sistemazione entro i confini del diritto amministrativo.

Nonostante il titolo apparentemente limitato alla co-progettazione nei soli servizi sociali, in realtà, la monografia abbraccia l’intero spettro della c.d. amministrazione condivisa, come l’ha definita la Corte costituzionale nella nota sentenza n. 131 del 2020, riprendendo una fortunata espressione di Gregorio Arena^[2]. L’Autore, infatti, sia affronta il momento partecipativo prodromico alla co-progettazione (la c.d. co-programmazione) sia amplia lo sguardo all’intera gamma delle attività di interesse generali definite dal Codice del Terzo settore (d.lgs. n. 117/2017), cogliendo le potenzialità applicative ben oltre il campo dei soli servizi sociali che costituiscono, comunque, l’origine ed il terreno di elezione di questi istituti. Per effetto della riforma del Terzo settore e della novella legislativa del 2020 al Codice dei contratti pubblici (significativamente definita come il «compimento di un percorso», p. 233), infatti, co-programmazione e co-progettazione divengono la modalità relazionale fisiologica fra Terzo settore e pubblica amministrazione, anche in ambiti che, tradizionalmente, ne sono rimasti esclusi.

La ricerca di Frediani, quindi, appare di estrema utilità per lo sguardo ampio che offre su un vero e proprio «autonomo spazio giuridico e procedurale» che si è delineato «a formazione progressiva» (p. 260). Si può affermare che tale progressione stia andando avanti ancora oggi, fra accelerazioni (apprezzabili, ad esempio, le Linee guida ANAC proposte in consultazione di recente^[3]) e qualche resistenza (specialmente nella giurisprudenza amministrativa^[4] e nella prassi di talune amministrazioni). In questo senso, denominando l’ultimo capitolo come epilogo, Frediani si dimostra ottimista, dando per acquisita la collocazione degli istituti presi in esami all’interno del quadro normativo nazionale di derivazione euro-unitaria e della lettura della giurisprudenza.

A fronte di una certa laconicità dell’art. 55 CTS, oggi esiste una pluralità di materiali normativi che concorrono a definire sia il dato sostanziale – la definizione di co-programmazione e di co-progettazione e gli elementi distintivi rispetto alle procedure del Codice dei contratti pubblici – sia il dato procedimentale. Il volume dà puntualmente conto di questa complessità normativa, e ne offre non solo un convincente quadro unitario, bensì pure una proiezione nel quadro costituzionale e – si potrebbe dire – all’interno di ciò che si muove nello Stato-comunità. Assai efficace è l’immagine che l’Autore utilizza della co-progettazione quale «figura sintomatica della sussidiarietà orizzontale» (p. 224). Essa, cioè, mette in evidenza l’esistenza dell’autonoma iniziativa dei cittadini per lo svolgimento di attività di interesse generale; dà forma giuridicamente rilevante a questa autonoma iniziativa; crea uno spazio relazionale con la pubblica amministrazione, improntato alla collaborazione; innesca cambiamenti sia nel Terzo settore sia nell’amministrazione. È quindi vero che ove si realizzano fattispecie di co-programmazione e co-progettazione, lì il principio di sussidiarietà dimostra di aver attecchito ed una apprezzabile dinamicità. Pare importante sottolineare alcuni aspetti del volume.

Il primo è l’attenzione all’evoluzione storica dell’istituto, riannodando le complesse vicende che hanno portato a conferire una rilevanza crescente non solo al momento verticale dell’individuazione da parte della P.A. di un soggetto che si sostituisca al soggetto pubblico con riguardo al momento della materiale prestazione del servizio (p. 59), bensì alla co-ideazione stessa dell’intervento pubblico da realizzare. Tale co-ideazione riguarda «la definizione stessa ‘a monte’ della struttura e dei contenuti dei servizi sociali», a partire da una capacità di lettura dell’esistente e con una spiccata proiezione alla creazione di risposte adeguate su misura. È significativa la sottolineatura dell’Autore rispetto alla distinzione fra co-progettazione e, invece, una sorta di consulenza da parte del Terzo settore nei confronti della P.A. Infatti, co-ideare non significa semplicemente portare, da consulente, «il proprio punto di vista in quanto “testimone privilegiato” rispetto alla formulazione di proposta di progettazione sociale pre-definite in sede amministrativa» (p. 67), ma far convergere, in un progetto condiviso, «i due punti di vista dell’amministrazione e del Terzo settore nell’ottica di una complementarità delle rispettive competenze» (p. 69). A partire, quindi, dalla legge n. 266 del 1991 (legge quadro sul volontariato), per arrivare sino alla legge n. 328 del 2000 (ed al DPCM 30 marzo 2001), un importante merito di questa parte del lavoro di Frediani è mostrare una linea di continuità nell’evoluzione normativa. Talora, infatti, si ha quasi l’impressione che le complesse questioni giuridiche poste dall’amministrazione condivisa siano comparse ex abrupto nel 2017, con l’approvazione del Codice del Terzo settore. Al contrario, esiste una trama di rapporti collaborativi fra P.A. e soggetti senza scopo di lucro (solo nel 2017, infatti, è stata definita la categoria normativa degli «enti del Terzo settore»), non adeguatamente conosciuta e studiata, quasi considerata una forma minore di relazione fra soggetti privati e P.A. rispetto al poderoso apparato della contrattualistica pubblica. Efficacemente, l’Autore parla di una «co-progettazione ‘dimenticata’» (p. 158 ss.), quasi un istituto spurio, eccezionale, non coordinato con gli interventi normativi successivi, talora disciplinato solo dalla fonte regionale o locale. L’effetto della riforma del Terzo settore è stato il ritrovamento (p. 172-173), il quale però si è ripresentato con quei margini di ambiguità che lo avevano caratterizzato nei quindici anni precedenti.

Il secondo elemento di pregio del volume è, quindi, la complessiva sistemazione del dato normativo statale e regionale, giurisprudenziale e delle fonti di soft-law (a partire dalle linee guida ANAC n. 32 del 2016, definite nel libro pioneristiche). Nella trattazione, emerge evidentemente come non si tratti più di un procedimento amministrativo atipico, speciale, eccezionale, limitato a ipotesi di sperimentalità-innovatività bensì di una importante risorsa stabilmente a disposizione dell’amministrazione e del Terzo settore. È un dato che questo volume evidenzia con forza: gli esiti di questa ricerca, oggi, devono essere recepiti all’interno della sistematica del diritto amministrativo, trovando piena cittadinanza all’interno del complesso dei rapporti fra P.A. e soggetti privati. Da questo punto di vista, la sentenza n. 131 del 2020 è giustamente definita dall’Autore come un «importante punto fermo nella ‘storia’ della co-progettazione», nel segno di un riscatto (p. 233). Si tratta di un giudizio assolutamente condivisibile; anzi, si può aggiungere – come è già stato notato – che la sentenza proietta la sua forza ben al di là del perimetro dell’amministrazione condivisa^[5]. Rispetto a quest’ultima, tuttavia, la sentenza ha rappresentato il punto di partenza di una serie di percorsi tutti convergenti: la legislazione regionale di attuazione dell’art. 55 CTS (e, in particolare, la L.R. n. 65 del 2020 della Regione Toscana, già anticipata dalla precedente L.R. 58 del 2018 in tema di cooperazione sociale); la modifica di “coordinamento” al Codice dei contratti pubblici; le Linee guida ministeriali.

Un tema da indagare, tuttavia, è rappresentato dalla tendenza del legislatore ad allargare l’area dell’amministrazione condivisa verso soggetti diversi dagli enti del Terzo settore. Infatti, alcune leggi regionali hanno provato, timidamente, a porre la questione della partecipazione, a certe condizioni, anche di soggetti esterni al Terzo settore^[6]; la stessa legislazione emergenziale per affrontare la pandemia, in certa misura, ha obliquamente lasciato intendere la possibile apertura ad altri soggetti^[7]. Se, da un lato, la Corte costituzionale non ha lasciato adito a dubbi, parlando – a legislazione vigente – di un divieto totale di omologazione fra la posizione degli enti del Terzo settore e quella degli enti non appartenenti al Terzo settore nell’ambito degli istituti dell’art. 55 CTS, probabilmente occorre interrogarsi su quali siano le condizioni che rendono ammissibile la partecipazione di soggetti diversi alla co-progettazione; oppure, per altro verso, se sia necessario inaugurare diversi procedimenti amministrativi in relazione alle specifiche caratteristiche di ciascuna manifestazione del pluralismo sociale. È innegabile, infatti, che sia in corso un processo di riconoscimento delle varie articolazioni del pluralismo sociale, con attribuzione di qualifiche, previsione di forme di registrazione e definizione di regimi promozionali^[8]. Come questo processo si intersechi con quello di evoluzione della co-programmazione e della co-progettazione è un tema tutto da studiare, a partire dalla solida riflessione del libro di Emiliano Frediani.

Un ultimo aspetto che emerge dal volume è la considerazione della co-progettazione come procedimento amministrativo e come processo. Sotto il primo aspetto, l’Autore aiuta a ricondurre le diverse fasi all’iter scandito dalla legge n. 241 del 1990, quale «disciplina procedurale minima di riferimento» (p. 238), a tutela dei diversi interessi coinvolti (in primis, della trasparenza dell’azione dell’amministrazione). Ma ciò che emerge con enorme interesse, se letto con le lenti del costituzionalista, è il senso profondo della relazione con cui amministrazione pubblica e Terzo settore entrano in relazione. Il procedimento amministrativo diventa il “luogo” giuridico entro il quale matura una relazione preordinata a consentire al decisore pubblico di acquisire elementi conoscitivi, contributi, idee, proposte che, diversamente, non troverebbero un punto di emersione, ponendo i due soggetti della relazione su un piano (tendenzialmente) paritario (ad es., assai rilevanti sono le disposizioni in tema di avvio del procedimento ad iniziativa del Terzo settore). In questo senso, si innesca un processo di trasformazione dell’amministrazione e, ancora più a monte, delle istituzioni politiche, specialmente a livello locale; parimenti, tale processo riguarda il Terzo settore, non più semplicemente agente per conto dell’ente pubblico, ma co-progettante. Chi intenda descrivere l’organizzazione ed il funzionamento degli enti locali, a giudizio di chi scrive, non potrebbe oggi non prendere in considerazione la trasformazione che, specialmente nel settore dei servizi sociali, la co-progettazione ha determinato e sta determinando, non solo in termini di modalità di esercizio della funzione amministrativa, bensì di rapporto fra eletti, elettori e amministrazione. Attraverso la co-programmazione e la co-progettazione, infatti, alcune articolazioni fra più vivaci del pluralismo sociale – gli enti del Terzo settore – stanno (ri)scrivendo le politiche locali in una prospettiva bottom-up in cui, paradossalmente, sono le amministrazioni e gli organi politici a dover tenere il passo delle innovazioni proposte in taluni settori strategici per la vita delle comunità ed i diritti della persona. Alcune riflessioni recenti dimostrano come la co-programmazione possa risalire per li rami dell’ordinamento degli enti locali, andando a toccare la loro programmazione strategica/istituzionale^[9].

Infine, una considerazione di prospettiva. Il volume di Frediani si rivela un utilissimo strumento per accompagnare l’attuazione del PNRR. In particolare, nell’ambito della missione 5 - Inclusione e coesione sociale, si afferma che «la pianificazione in coprogettazione di servizi sfruttando sinergie tra impresa sociale, volontariato e amministrazione, consente di operare una lettura più penetrante dei disagi e dei bisogni al fine di venire incontro alle nuove marginalità e fornire servizi più innovativi, in un reciproco scambio di competenze ed esperienze che arricchiranno sia la PA sia il Terzo settore». Per conseguire l’obiettivo, il Piano afferma la necessità di una «accelerazione dell’attuazione della riforma del Terzo settore, al cui completamento mancano ancora importanti decreti attuativi (…)». L’ampio studio offerto nel volume – che fa sintesi di normativa, letteratura giuridica, giurisprudenza e orientamenti di prassi e delinea le prospettive future – costituisce un tassello fondamentale per la comprensione e, quindi, il migliore utilizzo di questo vero e proprio laboratorio di collaborazione fra P.A. e Terzo settore.