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ISSN 2282-1694
Tempo di lettura: 
Argomento:  Welfare
data:  04 maggio 2020

Alla (ri)scoperta del budget di salute

Michele Mosca

Alla riscoperta del budget di salute, uno strumento che favorisce la permanenza delle persone fragili sul territorio, nell'ambito di un modello di welfare proattivo che prevede la corresponsabilizzazione e la cooperazione tra istituzioni e Terzo settore.


Un rinnovato interesse per il budget di salute

Il budget di salute sta diventando un tema di particolare interesse oltre che per gli esperti e le di istituzioni sanitarie anche per la stampa italiana. Questo non può che far piacere a chi da anni è convinto della bontà dello strumento. Oggi spesso se ne argomentano le potenzialità, proponendolo come una soluzione di presa in carico territoriale alternativa al ricovero in RSA, al centro delle cronache per le migliaia di decessi conseguenti all’infezione da Covid-19; l'attenzione dedicata a queste strutture ha portato alla consapevolezza che in molti casi il ricorso all’istituzionalizzazione non si basa su principi di appropriatezza, ma su discutibili criteri di efficienza, cioé sul tentativo di abbattere i costi con la serializzazione dei bisogni e la relativa risposta per aggregazione, dimenticando che la salute è qualcosa che va oltre il mero trattamento sanitario, come ci ricorda l’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS).

Non sarebbe stato però necessario un evento catastrofico conseguente all’infezione del virus per scoprire che in Italia da anni, è possibile prendersi cura delle persone fragili sul territorio in un altro modo. Ne sono la prova, come dimostra l’esperienza della Campania, le migliaia di persone prese in carico dalle numerose cooperative sociali che sono nate anche grazie alla sperimentazione del budget di salute in questa Regione; un’esperienza che ha il merito di aver contribuito, anche nelle altre Regioni dove si è attuata, a realizzare interventi sociosanitari centrati sui reali bisogni delle persone attivando risorse locali e generando reti di comunità.

In particolare, nell’area di competenza dell’ex ASL CE2, in provincia di Caserta, il budget di salute opera da oltre un decennio e si è caratterizzato come strumento in grado di dar vita ad un sistema di welfare centrato sulla persona, capace di intervenire sui diversi fattori che modificano in senso positivo (ampliandoli) e negativo (riducendoli) la salute degli individui, come la casa, l’istruzione, il lavoro, il cibo. Una serie di interventi, proposti da diversi soggetti – pubblici, del terzo settore e privati - in grado di agire sui cosiddetti determinanti della salute, a cui l’OMS attribuisce la stessa rilevanza degli interventi sanitari, e che richiede un apporto di competenze professionali e risorse nuove al di fuori del campo sanitario. La presenza dal lato dell’offerta di più soggetti che costruiscono progettando assieme gli interventi più idonei per la persona, conferisce a questo strumento una potenza ampia e impone una nuova consapevolezza di come approcciarsi alla salute agendo su un complesso di ambiti diversi, con strumenti differenziati, con un ampliamento delle risorse e contributi provenienti da diversi stakeholder e soggetti della comunità.

Corresponsabilizzazione e coprogettazione. E non delega

Questo strumento ha avuto il merito di aver avviato nuove forme di collaborazione e co-responsabilizzazione tra pubblico e privato, che si basano sulla co-programmazione, co-progettazione, cogestione e cofinanziamento, nonché sulla valutazione dei processi e progetti da realizzare congiuntamente, anticipando, in questo senso, il dettato dell’articolo 55 del Codice del Terzo Settore. Grazie ad esso ne è derivato un modello relazionale capace di evitare il ricorso ai meccanismi di delega tra i vari soggetti, richiamando la concentrazione sui processi e gli esiti da raggiungere e non sull’accreditamento di strutture complesse. La collaborazione tra pubblico e privato ha avviato un processo di deistituzionalizzazione attraverso un investimento di risorse che ha consentito di personalizzare gli interventi sociosanitari in modo più efficace ed efficiente. Infatti, il budget di salute ha introdotto argomenti come la compartecipazione, in termini di risorse monetarie e di impiego di risorse umane, da parte delle ASL, dei Comuni, ma anche da parte della persona con bisogni ricadenti nell’area di azione del budget, delle organizzazioni del terzo settore e della comunità. L’ammontare complessivo delle risorse che questo strumento può attivare è legato all’intensità della disabilità che colpisce la persona e, perciò, la sua determinazione non è predeterminata ex ante sulla base di una valutazione di soddisfacimento di un bisogno standardizzato che può essere influenzata da logiche prestazionali.

In quest’ottica il budget di salute, è bene ricordarlo, rappresenta l’insieme di “risorse economiche, professionali e umane necessarie per innescare un processo volto a ridare a una persona, attraverso un progetto terapeutico riabilitativo individuale, un funzionamento sociale accettabile, alla cui produzione partecipano il paziente stesso, la sua famiglia e la sua comunità”.

I principali punti di forza di questa metodologia evidenziati dagli utenti, familiari e operatori coinvolti sono rappresentati dall'estrema personalizzazione delle risposte, dalla loro flessibilità e capacità di realizzare percorsi inclusivi, attivando risorse e rendendo responsabili e protagoniste le comunità locali, e dalla capacità di promuovere la salute delle persone. Il budget di salute si caratterizza quindi come uno strumento dinamico, che consente di "modellare" sulla persona, e nel tempo, l'intervento terapeutico riabilitativo idoneo al recupero delle disabilità. Il suo processo di determinazione qualitativo e quantitativo di risorse e interventi da individuare e assegnare alle persone in stato di disabilità segue un percorso di valutazione del reale stato di bisogno per la cui valutazione partecipano, attraverso un approccio multidisciplinare, i servizi pubblici, le organizzazioni del terzo settore, la persona stessa e/o la famiglia. La sua modulazione, in termini di intensità e durata consente un adattamento alle reali esigenze della persona e al conseguimento degli obiettivi prefissati.

Con gli interventi personalizzati sostenuti dal budget di salute la persona affetta da bisogni di salute “viene presa in carico” dalle Unità Operative competenti del Servizio Pubblico e dagli altri soggetti che compartecipano alla realizzazione degli interventi di welfare. Le azioni svolte dal Servizio Pubblico vengono esplicate attraverso tutte le attività e interventi necessari a garantire i livelli essenziali di assistenza sanitaria come ad esempio le visite sanitarie, le consulenze periodiche, la risposta all’emergenza, l’utilizzo dei centri pubblici, l’attivazione di reti sociali familiari e della comunità. Le organizzazioni del terzo settore che partecipano al modello di cogestione provvedono invece a realizzare e a garantire attraverso le proprie competenze specifiche, azioni, interventi, prodotti e servizi volti a consentire alla persona il raggiungimento degli obiettivi prefissati nel progetto personalizzato di salute.

Alla luce di quanto fin qui detto è chiaro che la cura delle persone può essere realizzata con modelli differenti a quelli basati sull’istituzionalizzazione, che trovano la loro ragion d’essere nei meccanismi di condivisione, di corresponsabilità, di cogestione, e che attivano percorsi virtuosi nei quali si raggiungono obiettivi più ambiziosi e rispettosi della dignità umana.

Alla (ri)scoperta di un diverso modello di welfare

E’ necessario perciò parlare di budget di salute concentrando il dibattito su quale modello di welfare e di sanità (ri)costruire e portarlo sulla corretta strada perché, purtroppo, già prima dell’emergenza pandemica si era orientato, per molto tempo, sull’individuazione di risposte per arginare la crisi economica che attanagliava il Paese, dimenticando che le esigenze quotidiane legate ai fabbisogni di ‘salute’ delle persone richiedevano approcci alternativi con investimenti di risorse e ottimizzazione di quelle già esistenti. L’esperienza del nostro Paese dimostra che sono state proposte diverse soluzioni in questi anni, ma quasi tutte basate su una malintesa ottica di spending review, con tagli verticali della spesa, per i quali il welfare è stato più volte oggetto di revisione attraverso squarci continui.

Le cause sono molteplici ma tra di esse la progressiva riduzione dei trasferimenti agli Enti locali per i servizi sociosanitari ha di fatto determinato il crollo delle prestazioni, diminuendo l’erogazione di servizi, che per molte persone, erano essenziali. Eppure, in questo scenario particolare, l’esperienza del budget di salute che ha avuto il grande merito di avere stimolato il protagonismo di moltissime organizzazioni di terzo settore che si sono attivate nei territori per fornire risposte a problemi di interesse generale, quali appunto quelli della salute, innovando processi produttivi, modelli relazionali tra pubblico e privato e caratterizzandosi come nuovi soggetti imprenditoriali erogatori di servizi alla persona, dimostra che esiste già un modello che nel corso degli anni ha saputo fornire risposte efficaci e efficienti.

Infatti, in questi anni le organizzazioni di terzo settore si sono distinte per la capacità di rappresentare un valore aggiunto per la società, andando oltre la logica di meri supplenti dell’azione dello Stato e del mercato for profit. Le loro iniziative, condotte con impegno certosino a livello locale, hanno rappresentato la forza propulsiva di ripristino delle vere funzioni del welfare. Quest'azione ha permesso loro di riscattarsi dal confino della visione “risarcitoria” e collocarle tra le risorse fondamentali per uno sviluppo sano, basato sul protagonismo di tutte le persone, a partire da quelle svantaggiate. Si è trattato di un terzo settore capace di conquistare un ruolo centrale nell’ambito della produzione di beni e servizi per la salute della persona in una dimensione comunitaria, consentendo di andare oltre la concezione per la quale Stato e Mercato sono in grado da soli di assicurare benessere.

Perché ha senso parlare di budget di salute

Parlare oggi budget di salute e quindi di welfare, in un momento così difficile della storia del nostro Paese, è necessario ma non sufficiente. Bisogna perciò non solo parlarne ma farlo nel modo giusto, concentrandosi sull’individuazione delle caratteristiche che esso deve possedere. È necessario guardare agli elementi innovativi con cui esso deve manifestarsi, proponendo sperimentazioni, modelli e meccanismi attraverso i quali la persona viene ricollocata al centro del sistema.

Il budget di salute rappresenta sicuramente un modello sul quale il sistema di welfare può trovare solide fondamenta, per riproporre la possibilità di prendersi cura degli altri in modo efficiente, efficace e ‘imprenditorialmente’, senza dimenticare che il perno centrale è la persona con la quale vanno costruite tutte quelle attività che le garantiscono protagonismo e dignità e sulla quale vanno investite nuove risorse e non programmati e realizzati tagli di spesa.

Ben venga, allora, la (ri)scoperta di un modello di welfare innovativo che ha avuto sicuramente il merito di rimettere al centro del dibattito politico la valenza che il budget di salute possiede, ma non si dimentichi che il esso è stato già ampiamente studiato e analizzato da un’ampia letteratura scientifica.

Rivista-impresa-sociale-Michele Mosca Università degli Studi di Napoli "Federico II"

Michele Mosca

Università degli Studi di Napoli "Federico II"

Professore associato di Politica Economica presso il Dipartimento di Scienze Politiche dell'Università degli Studi di Napoli "Federico II".

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data:  04 maggio 2020
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