Inclusione lavorativa: la buona pratica del Comune di Perugia

L’inclusione lavorativa (e i suoi fallimenti)

«Io sono Michele e lavoro con la cooperativa dal 1° ottobre ’96, ho iniziato a lavorare in biblioteca comunale qui a Città di Castello, ci sono stato due anni, dal ’96 al ’98, ma ancora non ero fisso: lavoravo tre mesi, poi altri tre mesi stavo a casa. Sempre così, fino al ’98. Poi da settembre ’98, più̀ precisamente dal 22 settembre ’98, sono entrato in pinacoteca comunale, dove sono tuttora. Ed è stato molto importante per me, mi hanno cresciuto le mie colleghe, mi hanno, come si può̀ dire, aiutato, mi hanno dato tutto quello che mi potevano dare. Io sono grato a loro, perché́ mi hanno insegnato molto e mi ci trovo bene».

Questa intervista, estratta dal libro “Lavorare tutti. Storie e pratiche di emancipazione” (Bernardoni A. e Marcucci F., 2025) descrive bene il valore del lavoro per le persone con disabilità e svantaggiate. A distanza di tre decenni Michele ricorda ancora, senza indugio, le date del primo contratto e poi della stabilizzazione e del cambio di attività svolta. Per Michele il lavoro è una parte essenziale di sé.

Nonostante l’importanza del lavoro per le persone con disabilità e svantaggiate, negli ultimi due decenni le politiche pubbliche a sostegno dei percorsi di inclusione lavorativa hanno avuto una limitata efficacia. In Italia ci sono oltre 4,5 milioni di persone con disabilità, di queste circa 1 milione è iscritto negli elenchi del Collocamento Disabili (Botta, 2025). L’accesso al mondo del lavoro per le persone con disabilità, inoltre, non è omogeneo e penalizza le donne e gli uomini con disabilità intellettive, cognitive e dello spettro autistico.

Le politiche adottate sino ad ora per assicurare l’inclusione lavorativa delle persone con disabilità hanno limiti evidenti tanto da spingere alcuni osservatori indipendenti a parlare di “fallimento silenzioso dell’inclusione lavorativa” (Ferrero, 2026); appare chiaro, che senza interventi pubblici il mercato – da solo - tende ad escludere le persone con disabilità pur in presenza di una normativa avanzata, come la legge 68/1999 che però è spesso disapplicata dalle imprese.

Da questo punto di vista l’Umbria è un caso esemplare. Nel 2024 le persone con disabilità iscritte nei CPI per il collocamento mirato in Umbria sono aumentate di 1.000 unità passando da 12 mila a più di 13.000 mentre, nello spesso periodo, il mercato del lavoro ha fatto registrare performance positive con un incremento di 9 mila unità degli occupati (arrivati a 356 mila) ed una riduzione di 4 mila unità dei disoccupati scesi a 19 mila.

Questi dati mostrano che senza politiche pubbliche innovative il mercato, da solo, esclude le persone con disabilità.

I contratti riservati e la L.R. 2/2024 dell’Umbria

Negli anni Duemila l’importanza dell’inclusione lavorativa è stata riconosciuta dall’Unione Europea che nel 2014 ha emanato la direttiva 2014/24/UE, recepita in Italia con il D. Lgs. 36/2023 che ha confermato lo strumento dei contratti riservati introdotto dal D. Lgs. 50/2016. L’articolo 61 del D. Lgs. 36/2023 stabilisce che:

“Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono riservare il diritto di partecipazione alle procedure di appalto e di concessione o possono riservarne l'esecuzione a operatori economici e a cooperative sociali e loro consorzi il cui scopo principale sia l'integrazione sociale e professionale delle persone con disabilità o svantaggiate, o possono riservarne l'esecuzione nel contesto di programmi di lavoro protetti quando almeno il 30 per cento dei lavoratori sia composto da lavoratori con disabilità o da lavoratori svantaggiati”.

A distanza di quasi dieci anni dall’introduzione della possibilità per le amministrazioni pubbliche di utilizzare i contratti riservati l’applicazione di questo strumento risulta essere residuale, minimizzando l’impatto occupazionale atteso a favore delle persone con disabilità e svantaggiate.

In questo quadro la L.R. 2 “Qualità del lavoro e dei servizi alla persona” approvata il 29 febbraio 2024 dall’Assemblea Legislativa delle Regione Umbria, con il voto favorevole di tutti i consiglieri regionali presenti declina a livello territoriale i principi definiti dal decreto legislativo N. 36 del 2023 con l’obiettivo di garantire “il rispetto dei diritti dei lavoratori, la legalità del mercato del lavoro, la qualità dei servizi di welfare erogati e promuovere l’inserimento lavorativo delle persone svantaggiate e con disabilità” - Art. 1, Comma 4, L.R. 2/2024 - e al fine di promuovere l’inserimento lavorativo delle persone con disabilità  stabilisce che almeno il venti percento del valore delle procedure di gare espletate nell’anno sono riservate soggetti economici di cui all’Art. 61 del d.lgs. 36/2023, incluse le cooperative sociali e loro consorzi (Bernardoni, 2024).

Il legislatore della Regione Umbria, vista la limitata efficacia degli strumenti esistenti e il ridotto utilizzo dei contratti riservati, per promuovere l’inclusione lavorativa delle persone con disabilità e svantaggiate ha trasformato la possibilità di utilizzare i contratti riservati in un dovere per le Aziende USL, i Comuni, le Provincie e le società controllate e partecipate presenti nella Regione Umbria.

Il regolamento del Comune di Perugia

Il Comune di Perugia nel 2025 ha inserito l’inclusione lavorativa delle persone con disabilità e svantaggiate tra gli obiettivi dell’amministrazione pubblicando gare riservate e, primo comune in Italia, impegnandosi a destinare annualmente almeno il venti per cento in valore delle procedure di gara agli operatori economici individuati dall’articolo 61 del d.lgs. 36/2023 (contratti riservati).

Questo impegno si è tradotto nell’approvazione del nuovo Regolamento dei contratti pubblici del Comune di Perugia che all’articolo 18, secondo comma, afferma:

“In attuazione e nel rispetto di quanto previsto all’articolo 61 del d.lgs. n. 36/2023 e all’articolo 5, comma 1, della legge regionale dell’Umbria 29 febbraio 2024, n. 2, al fine di garantire l’inserimento nel mercato del lavoro delle persone con disabilità o svantaggiate, l’Amministrazione si impegna a riservare il diritto di partecipazione alle procedure di affidamento o a riservare l’esecuzione ad operatori economici e a cooperative sociali e loro consorzi il cui scopo principale sia l’integrazione sociale e professionale delle persone con disabilità o svantaggiate, così come individuati dall’articolo 61 del d.lgs. n. 36/2023, ad almeno il venti per cento del valore delle procedure di affidamento da espletare nell’anno solare di riferimento, secondo le modalità attuative che verranno individuate con Regolamento adottato dalla Giunta regionale ai sensi dell’articolo 5, comma 2, della succitata legge regionale n. 2/2024. La percentuale del venti per cento è modulata in base alla natura, all’oggetto e al numero delle procedure medesime”.

La scelta del Comune di Perugia – realizzata in attuazione del d.lgs. 36/2023 e della L.R. 2/2024 - nei prossimi anni creerà nuove opportunità di lavoro per le persone con disabilità e svantagiate incentivando le cooperative sociali e le imprese tradizionali ad impegnarsi nella costruzione di percorsi di formazione e accompagnamento al lavoro persone che, altrimenti, avrebbero rischiato di rimanere ai margini del mercato del lavoro.

Senza costi aggiuntivi per le casse pubbliche, il Comune di Perugia ha innovato le politiche pubbliche per l’inclusione lavorativa, utilizzando la leva del public procurement (Bernardoni A. e Ferrucci L, 2024). Questa scelta creerà nuove opportunità di lavoro per persone con disabilità e svantaggiate generando positivi effetti sociali ed economici senza causare maggiori costi per il comune. La leva del public procurement, infatti, permette di perseguire obiettivi di natura sociale ed ambientale a parità di spesa per le amministrazioni pubbliche.

I prossimi passi

Il Regolamento dei contratti pubblici del Comune di Perugia costituisce una buona pratica che è stata accolta con interesse e attenzione anche da numerose amministrazioni italiane che stanno sperimentando politiche innovative per l’inclusione lavorativa; sarà quindi importante accompagnare questa riforma con la massima attenzione politica e tecnica in modo da assicurarne un’applicazione efficace.

A tal fine il Comune di Perugia dovrà:

1. dotarsi di un Piano Triennale dei contratti riservati – ex Art. 61 D.Lgs. N.36/2023 – un documento in cui sonno indicate tutte le procedure di affidamento che l’ente dovrà espletare nel triennio successivo relative all’acquisto dei servizi, evidenziando quelle riservare agli operatori economici ex Art. 61 D.Lgs. N.36/2023;
2. comunicare agli stakeholder, con la massima trasparenza, il Piano Triennale dei contratti riservati;
3. monitorare l’applicazione del Piano Triennale e valutare l’impatto dello stesso sulle persone con disabilità e svantaggiate.

Per facilitare l’applicazione del Regolamento dei contratti pubblici del Comune di Perugia, infine, la Giunta Regionale della Regione Umbria dovrà approvare in tempi brevi le Linee Guida previste dalla L.R. 2/2024 che avrebbero dovuto essere adottate entro 60 giorni dall’approvazione della norma regionale.

Riferimenti bibliografici

Bernardoni, A. e Marcucci, F. (2025). Lavorare tutti. Storie e pratiche di emancipazione, Il Ponte Editore, Firenze.

Bernardoni, A. (2024). Qualità del lavoro e dei servizi alla persona. La Regione Umbria approva una legge innovativa in materia di welfare e inserimento lavorativo delle persone con disabilità e svantaggiate. Weforum.it, 18 marzo.

Botta, M. (2025), Disabilità e lavoro: siamo sempre più in ritardo. Welforum.it, 4 giugno.

Ferrero G. (2025). Il fallimento silenzioso dell’inclusione lavorativa, Vita.it, 29 gennaio;

Ferrucci, L., e Bernardoni, A. (2024). L’inserimento lavorativo delle persone con disabilità e svantaggiate: il ruolo strategico del public procurement. In Atti della XVIII edizione del Colloquio Scientifico sull’impresa sociale. Iris Network.