La sentenza 255 e i confini interni al Terzo settore

La sentenza n. 255 del 2020 affronta un tema che ha rivestito, nell’ambito della discussione e dello sviluppo dei rapporti fra Terzo settore e P.A., una rilevanza decisiva.

La L.R. Sardegna n 48 del 2018 (Legge di stabilità 2019) ha previsto che la Regione sia autorizzata a finanziare annualmente l’AREUS (Azienda regionale emergenza urgenza Sardegna) per le «attività rese dalle associazioni onlus e cooperative sociali convenzionate con il Servizio di emergenza-urgenza 118» (sia notato incidentalmente, la Corte censura – giustamente - l’utilizzo di «una qualificazione di carattere fiscale, quella di onlus, di per sé poco consona a individuare precisamente gli affidatari del servizio in questione», peraltro abrogata dal Codice del Terzo settore: è il momento di iniziare ad utilizzare le nuove categorie introdotte dalla riforma, insomma).

Il Governo ha impugnato la disposizione, lamentando che il richiamo allo strumento della «convenzione» in riferimento a soggetti quali le «cooperative sociali» e le «associazioni onlus», violerebbe l’art. 57 del Codice del Terzo settore che, diversamente, consente l’affidamento in convenzione dei servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza, in via prioritaria, soltanto alle organizzazioni di volontariato, iscritte da almeno sei mesi nel Registro unico nazionale del Terzo settore, parte di una rete associativa nazionale (art. 41, c.2 CTS) e, infine, accreditate sulla base di una (eventuale) legge regionale. In tal modo, la Regione avrebbe ecceduto dalle proprie competenze, incidendo sull’assetto della materia definito dal legislatore statale in tema di tutela della concorrenza (art. 117, secondo comma, lett. e) Cost.) e dalla competenza attribuita allo Statuto speciale di autonomia.

La Corte riconosce che la disposizione incida su profili attinenti alla «tutela della concorrenza», aggiungendo che ciò assume specifica rilevanza «specie ove s’introducano discipline di favore per gli enti del terzo settore». Nella sentenza si conferma – in accordo con il precedente della sentenza n. 131 del 2020 – che già la disciplina europea lascia in capo agli Stati membri la possibilità di apprestare, in relazione ad attività a spiccata valenza sociale, un modello organizzativo ispirato non al principio di concorrenza, ma a quello di solidarietà, che può prevedere l’affidamento tramite modalità estranee al regime dei contratti pubblici o comunque attraverso un regime di evidenza pubblica alleggerito. E ricorda, altresì, come il considerando n. 28 e l’art. 10, lettera h) della direttiva 2014/24/UE escluda dal campo di applicazione della stessa taluni specifici servizi, forniti da organizzazioni e associazioni senza scopo di lucro, tra cui è individuato proprio il trasporto sanitario di emergenza e urgenza. Assai significativamente, la sentenza richiama le recenti modifiche introdotte al Codice dei contratti pubblici che – alla luce della disciplina europea – ha fatto salve le diverse modalità previste dal Codice del terzo settore, introducendo così un importante coordinamento fra le normative.

Alla luce di questa premessa, il Giudice costituzionale risolve la questione affermando come la disposizione impugnata (definita, comunque, “non felice”), essendo una disposizione a carattere finanziario, non abbia l’idoneità a dettare norme, sul piano sostanziale, sul rapporto convenzionale, che rimane disciplinato da altre disposizioni, statali o regionali. In tal modo, la norma non appare affetta da profili di incostituzionalità, che invece riguarderebbero, eventualmente, le altre disposizioni regionali che disciplinano la fattispecie “convenzione”.

Su questa conclusione, però, si innesta una interessante riflessione del giudice costituzionale. Afferma, infatti, la sentenza, che «non è di palmare evidenza che il citato art. 57 abbia voluto limitare l’istituto convenzionale, per il servizio di emergenza e urgenza, soltanto alle organizzazioni di volontariato, come dedotto dalla parte ricorrente, restringendo così il campo degli affidatari rispetto alla ricordata normativa europea e al codice degli appalti, che includono tale servizio tra quelli per cui è possibile derogare alle procedure di evidenza pubblica. La disposizione è esplicita nell’indicare la facoltà di affidare con convenzione il servizio alle associazioni di volontariato “in via prioritaria”. Il che pone un problema interpretativo di soluzione non univoca, sul quale non fornisce argomenti la difesa dello Stato, così come non li fornisce riguardo all’applicabilità dell’art. 57 alle cooperative sociali, in ragione del rapporto tra il codice del terzo settore e la legge n. 381 del 1991, che lo stesso codice sembra qualificare come disciplina speciale».

In altri termini, la Corte pare affermare che l’art. 57 CTS debba essere letto come una norma speciale, sotto il profilo soggettivo (le ODV) ed oggettivo (il servizio di trasporto di emergenza urgenza) rispetto alla più ampia materia delle convenzioni. L’art. 57 CTS, quindi, sarebbe una possibile opzione “in via prioritaria” rispetto a tutte le altre, ma non escluderebbe che tale servizio possa essere affidato tramite convenzioni ai sensi dell’art. 56 CTS – rispettando le condizioni ivi previste – e convenzioni ai sensi della legge n. 381 del 1991 (così come attuata in Sardegna, dalla L.R. n. 16 del 1997).

La Corte, quindi, pare dire, implicitamente, che l’espressione «in via prioritaria» non dovrebbe essere letta come «in via esclusiva». Rispetto alle convenzioni di cui all’art. 56 CTS, le convenzioni di cui all’art. 57 CTS possono essere disposte anche in assenza della valutazione preliminare di maggior favore rispetto al mercato (su cui, alla luce della sentenza n. 131 del 2020, la Corte avrebbe potuto spendere qualche parola in più). Ma al di fuori o accanto a tale forme prioritaria, si ri-espanderebbero le altre possibilità di convenzionamento, sia quella più generale dell’art. 56 CTS sia quella speciale, ma pur sempre vigente, prevista per le cooperative sociali, quali espressione di un «un sistema di effettiva contribuzione a una finalità sociale e di perseguimento degli obiettivi di solidarietà».

La sentenza n. 255 del 2020, quindi, introduce un elemento innovativo di lettura del paradigma di rapporti fra P.A. e Terzo settore, sebbene in un obiter dictum finale. Come già scritto in questa Rivista, ragionando a proposito degli effetti di lungo periodo della sentenza n. 131 del 2020, l’art. 57, in realtà, traduce, quasi pedissequamente, il dictum della Corte di giustizia dell’Unione europea nelle due sentenze Casta e Spezzino (e della direttiva UE 2014/24/UE) a proposito dell’affidamento dei servizi di trasporto sanitario di emergenza ed urgenza, ponendo fine ad una lunga querelle: ci si chiedeva, appunto, «se tale restringimento sia davvero necessario, alla luce della giurisprudenza europea e “ragionevole” nel quadro costituzionale».

A chi scrive, pare un sentiero di riflessione che coglie un punto ancora aperto della riforma (ma correttamente posto dai ricorrenti e dai resistenti, nonché già affrontato dalla Corte: si veda anche la sentenza n. 277 e 285 del 2019; n. 27 del 2020): in che termini è possibile “restringere” o “condizionare” le misure promozionali del Codice del Terzo settore al possesso di determinate caratteristiche (come, nel caso dell’art. 57, la qualifica di ODV)? Si tratta di una delle principali questioni che dovrà essere risolta, dopo alla riforma che ha introdotto, con una importante innovazione, la categoria unitaria normativa degli «enti del Terzo settore».