Abstract
Questo paper presenta una critica ad ampio raggio dei social impact bond (SIB): un modello di investimento finanziario recente e innovativo, sviluppatosi nel Regno Unito e in via di diffusione su scala internazionale, che potrebbe trasformare radicalmente la fornitura dei servizi sociali. Nonostante i SIB abbiano il potenziale per influenzare l’offerta di servizi sociali da parte di tutti i fornitori, questo articolo si focalizza su tre dei loro possibili effetti: esiti potenziali, governance e possibili conseguenze inaspettate per il terzo settore inglese. Inoltre il contributo guarda ai SIB come alla più recente manifestazione del cambiamento ideologico che il terzo settore inglese sta attraversando.
This article provides a rounded critique of social impact bonds (SIBs): a newly developed and innovative financial investment model, developed in the UK and starting to spread internationally that could transform the provision of social services. Although SIBs have the potential to influence delivery by all providers, this article raises three concerns about their possible effects – in relation to their potential outcomes, unintended consequences for the UK third sector, and governance – and then reflects on SIBs as the latest manifestation of the ideological shift which the UK third sector is undergoing.
Traduzione italiana dell’articolo “Social impact bonds: a wolf in sheep’s clothing?”, pubblicato su Journal of Poverty and Social Justice, vol. 21 n. 3, pp. 247-57.
© Policy Press 2013, #JPSJ, Print ISSN 1759-8273, Online ISSN 1759-8281.
Introduzione
Nel Regno Unito la crisi finanziaria del 2008 ha causato una riduzione della spesa pubblica, associata ad una diminuzione del deficit e del debito (Taylor-Gooby, Stoker, 2011). A questo si è aggiunta la richiesta di un uso più “efficiente” di risorse pubbliche sempre più scarse ed un’accelerazione nell’attuare politiche per il finanziamento dell’outsourcing e l’effettiva fornitura di servizi sociali. Le organizzazioni del terzo settore, insieme alle imprese private, sono state identificate come potenziali strumenti di esternalizzazione, partendo dal presupposto che possano essere più innovative e flessibili dello loro controparti nel settore pubblico (Allen, 2009; Millar, 2012). Se la fornitura di servizi sociali subirà queste trasformazioni sarà però necessario introdurre forme e fonti di finanziamento alternative. In questo paper verrà approfondito uno di questi nuovi modelli di investimento finanziario: i Social Impact Bond (SIB).
Per le organizzazioni del terzo settore e per i fornitori di servizi pubblici, i SIB si differenziano dai tradizionali strumenti finanziari; si tratta di una forma di “pagamento per risultati” (Payment by Results - PbR), anche se estendono questa modalità di finanziamento utilizzando investimenti sociali che si finanziano sul mercato dei capitali, e vanno così a coprire le richieste derivanti dai tagli ai budget pubblici (Social Investment Task Force, 2010).
In questo contesto, per “investimento sociale” si intende un investimento finanziario in un’iniziativa di politica sociale che garantisca un ritorno finanziario all’investitore e allo stesso tempo produca servizi di welfare pubblico (Kingston, Bolton, 2004; Mulgan, Reeder, Aylott, Bo’sher, 2011). Si stima che nel 2010 il mercato degli investimenti sociali nel Regno Unito fosse pari a 190 milioni di sterline (Cabinet Office, 2013) e che stia attualmente acquisendo slancio e sostegno politico, come dimostrato dalla creazione di una banca di investimento sociale, la Big Society Capital (BSC)1. BSC è un’organizzazione finanziaria indipendente, con un capitale d’investimento di 50 milioni di sterline apportato dalle quattro banche Merlin - Barclays, HSBC, Lloyds Banking Group e Royal Bank of Scotland - e dai depositi dormienti (Dormant Accounts Scheme)2. La BSC si pone l’obiettivo di impiegare i finanziamenti provenienti dai mercati di capitali per fini sociali e al contempo generare un impatto sociale positivo (Cohen, 2012); non investe direttamente in organizzazioni di terzo settore, ma si rivolge a intermediari dell’investimento sociale, come Social Finance (che ha creato i SIB).
I sostenitori ritengono che i SIB siano una soluzione vantaggiosa per tutti i soggetti coinvolti. Il Ministro inglese per la Società Civile, Nick Hurd, li ha descritti come “un’opportunità che mette a disposizione risorse considerevoli per affrontare i problemi sociali con modalità innovative” e ritiene che siano in grado di generare nuovi investimenti nelle politiche sociali a costo zero e con un rischio minimo per le finanze pubbliche (Wintour, 2012). Tuttavia l’entusiasmo con cui i SIB sono stati accolti non è sempre stato mitigato dalla critica. Nonostante i SIB abbiano il potenziale per influenzare l’offerta di servizi sociali da parte di tutti i fornitori, questo articolo si focalizzerà su tre possibili effetti: i loro esiti potenziali, le conseguenze inattese per il terzo settore inglese e la loro governance; inoltre si guarderà ai SIB come alla più recente manifestazione del cambiamento ideologico che il terzo settore inglese sta attraversando. Per prima cosa considereremo le ragioni dell’entusiasmo che ha accompagnato la loro diffusione.
I social impact bond
I PbR sono stati adottati dai vari governi inglesi per finanziare servizi di sanità pubblica e welfare. Essi permettono al Governo di pagare i fornitori di servizi pubblici esternalizzati in base al conseguimento di risultati calcolati, trasferendo così il rischio finanziario al fornitore (Audit Commission, 2012). Il primo SIB al mondo venne annunciato dall’allora Segretario di Giustizia Jack Straw - del Partito Laburista - nel marzo 2010; fu creato da Social Finance per ridurre i livelli di recidiva tra i prigionieri con pena breve (condannati a reclusione per meno di un anno) della Her Majesty’s Prison (HMP) di Peterborough (Walker, 2010).
I SIB differiscono in molti modi dai precedenti modelli di PbR. Il termine “bond” è in sé alquanto fuorviante. Mentre un tradizionale bond finanziario viene descritto in qualsiasi manuale di finanza (Brealey, Myers, Marcus, 2001) come un titolo di debito sul quale il detentore del bond riceve un interesse fisso (cedola) che matura entro un certo lasso di tempo, i SIB hanno un rendimento finanziario solo quando vengono raggiunti specifici risultati sociali, avvicinandosi di fatto più ad un prodotto “equity” (Bolton, Saville, 2010; Greenhalgh, 2011). Inoltre essi implicano un accordo tra i vari stakeholder - il Governo, il fornitore del servizio e l’investitore - agevolato da un’organizzazione di intermediazione. L’intermediario negozia un accordo secondo cui l’investitore può recuperare il suo investimento di capitale sul fornitore di servizi, insieme ad un ritorno finanziario aggiuntivo (pagato dal Governo o da un’organizzazione per conto della quale il servizio viene erogato), a condizione che il fornitore di servizi ottenga certi risultati su una popolazione target (Bolton, Saville, 2010). La quota di rendimento finanziario può variare a seconda dei risultati sociali raggiunti, con un livello base concordato al di sotto del quale gli investitori abbandonano l’investimento e non ricevono rendimenti aggiuntivi. Ad esempio, un investitore riceverà un rendimento finanziario del 2,5% a fronte di una riduzione del 7,5% nella recidiva (misurata rispetto ad un gruppo di controllo); una riduzione maggiore nella recidiva darà luogo a rendimenti finanziari più alti, fino a un massimo del 13,3%; livelli di riduzione inferiori al 7,5% causeranno una perdita di capitale da parte degli investitori (Cohen, 2012).
La ricapitalizzazione dell’investitore e i rendimenti aggiuntivi vengono pagati con i risparmi che si accumulano a seguito del miglioramento nel conseguimento dei risultati. L’obiettivo del Governo è controllare che i servizi sociali continuino ad essere forniti quando il rischio del finanziamento è sostenuto dagli investitori anziché dai fornitori di servizi, come avviene invece in altri accordi di PbR. I fornitori non devono “fare affidamento” sul capitale per il conferimento del servizio (Disley, Rubin, Scraggs, Burrowes, Culley, 2011), come si potrebbe pensare per il fatto che sono “finanziati prima” dagli investitori (Scott, 2012), e gli investitori hanno la possibilità di guadagnare un rendimento finanziario da un investimento che ha una missione sociale (Bolton, Saville, 2010).
Esiste una notevole pressione internazionale per utilizzare questo strumento finanziario - ancora embrionale - per vari servizi pubblici e di welfare, sia nel Regno Unito3 che negli Stati Uniti e in Australia, attraverso lo sviluppo di nuovi SIB (Robinson, 2012). I sostenitori sperano che questo modello di finanza stimoli partnership “creative” per finanziare nuovi servizi sociali, in un periodo in cui il budget pubblico risulta essere ridotto ed incerto (Bolton, Saville, 2010; Social Investment Task Force, 2010).
Risultati
Il successo di un SIB sta nella misurazione del suo impatto sociale. In linea di principio, è da accogliere positivamente il passaggio da uno strumento orientato agli output per un certo gruppo target, ad uno indirizzato al raggiungimento di risultati di più ampia portata. Tuttavia l’impatto sociale è notoriamente difficile da misurare. Non è compito facile valutare come e fino a che punto un intervento abbia un impatto, ad esempio, sul benessere di un beneficiario: questo tipo di risultati tendono infatti a essere continuativi piuttosto che definitivi. Per molti degli obiettivi sociali dei SIB non esistono misure “standard”, quindi si dovranno utilizzare nuovi indicatori o approssimazioni. Tuttavia se una misura generale dell’effetto di un certo servizio può essere adeguata per alcune valutazioni, essa può non essere sufficiente per negoziare gli accordi di PbR e SIB, poiché i pagamenti dei rendimenti finanziari dipendono dai risultati e sarà necessario un certo livello di precisione per evitare controversie.
La complessità che sta dietro la formulazione del contratto di un SIB basato sull’impatto è ancor più evidente se si considera il problema di come validare il meccanismo che genera l’impatto. Questo riflette anche le difficoltà nell’attribuire cambiamenti sugli outcomes a specifiche azioni di policy, come espresso da Pawson (Pawson, Greenhalgh, Harvey, Walshe, 2004) e dalla letteratura sul Social Return of Investment (SROI) (Arvidson, Lyon, McKay, Moro, 2013). Il rischio implicito nei SIB fa propendere per un semplicistico modello “meccanico” di causa-effetto, basato sull’idea che un intervento è sempre qualcosa di singolare che dà luogo ad effetti chiaramente riconoscibili. Tale visione non riesce però a cogliere la complessità delle condizioni e dei contesti dei problemi sociali a cui i SIB si rivolgono. Ad esempio, mentre la recidiva sembra essere un risultato più idoneo di altri per investire in un SIB, la riduzione del livello di recidiva richiede di mediare con (e forse di apportare cambiamenti nelle pratiche di) varie agenzie coinvolte a supporto del gruppo target, ad esempio quelle che si occupano della fornitura dell’alloggio, dei benefits di sicurezza sociale, della formazione professionale; gli effetti sono inoltre condizionati dalla natura del mercato del lavoro locale. E’ possibile - e anche frequente - che un progetto sociale promettente fallisca proprio nella fornitura del sistema di supporto di cui il gruppo target ha bisogno per avere prospettive concrete di migliorare la sua situazione (Pawson, 2002). A questo punto una domanda sorge spontanea: come è possibile attribuire un certo risultato all’intervento in sé e per sé, quando il suo successo può essere determinato da altri servizi o da condizioni favorevoli? La premesse da cui partono i SIB non riescono a cogliere il fatto che le politiche di inclusione sociale non sono leve meccaniche ma processi molto più complessi, che comportano la riconfigurazione di interazioni sociali articolate con conseguenze spesso non prevedibili (Sanderson, 2000).
Conseguenze inattese per il terzo settore inglese
L’introduzione dei SIB nel terzo settore inglese ha portato ad alcune conseguenze “inattese”, come il “meccanismo perverso” che spinge le organizzazioni a trascurare le attività principali per concentrarsi su quelle più facilmente misurabili. Come risultato dalla contrattazione outcome-based del programma Pathways to Work, il PbR può portare le organizzazioni a modellare la fornitura dei servizi sulla base dei termini del contratto anziché sulla soddisfazione dei clienti (Hudson, Phillips, Ray, Vegeris, Davidson, 2010). Di conseguenza, i soggetti più vulnerabili e in maggiore difficoltà sono spesso “parcheggiati” e dimenticati poiché occuparsi di loro in modo soddisfacente richiede sforzi, tempi e costi elevati, mentre si preferisce focalizzare le attività sulla clientela migliore e priva di particolari esigenze, meno dipendente dai sussidi statali, raggiungendo così i risultati “da contratto” o incentivati.
La “distorsione delle attività” provocata dai PbR può manifestarsi anche in altri modi. Ad esempio nell’appropriazione della qualifica di “impresa sociale”. Le imprese sociali sono state ampiamente sostenute come legittime candidate, tra le organizzazioni di terzo settore, per colmare le lacune nella fornitura di servizi pubblici da parte dello Stato (Brady, 2011). Anche se nel Regno Unito non esiste una definizione a norma di legge di impresa sociale, la definizione del Department of Trade and Industry (DTI) continua ad essere citata: “un’impresa avente principalmente obiettivi sociali, le cui eccedenze sono reinvestite nell’impresa stessa o nella comunità per migliorarne i risultati, anziché essere utilizzate per massimizzare il profitto degli azionisti e dei proprietari” (DTI, 2002, 13). Ciononostante la mancanza di una definizione normativa lascia il dibattito aperto a varie interpretazioni sulla natura dell’impresa sociale. Molti attori del settore pubblico e privato hanno da tempo approfittato di questa lacuna per adattare la definizione ai loro obiettivi specifici (Jones, 2012; Roy, Donaldson, Baker, Kay, 2013), così come lo stesso Governo nell’ambito del dibattito sul coinvolgimento dell’impresa sociale nella riforma del Sistema Sanitario Nazionale (NHS) (Hampson, 2010). Questa ambiguità apre la strada un’interpretazione “creativa”, nel caso in cui le imprese private for-profit forniscano servizi sotto le sembianze di “imprese sociali” come copertura per le privatizzazioni. Questo tipo di “estensione del concetto di impresa sociale” rappresenta sicuramente un allontanamento dalla tradizione europea (alla quale fa riferimento la definizione del DTI) verso modelli di impresa sociale più tipicamente americani, che possono comprendere anche aziende indiscriminatamente orientate al profitto, con obiettivi sociali minimi (Defourny, Nyssens, 2010).
Il rischio di deviazioni dall’obiettivo originario è amplificato da una chiara mancanza di “preparazione all’investimento sociale”; questo problema non è confinato alla sola impresa sociale ma si estende all’intero terzo settore (Gregory, Hill, Joy, Keen, 2012). Verosimilmente, l’attuale mancanza di preparazione all’investimento è in gran parte dovuta al fatto che molte imprese sociali sono semplicemente troppo piccole per sfruttare l’impatto che i SIB avrebbero su di loro. La maggioranza dei contratti di servizio pubblico sono conferiti a grandi multinazionali che lavorano in outsourcing (come Atos, A4E e Serco) e che possiedono il capitale necessario per affrontare significative variazioni di flusso di cassa fino a quando i contratti di PbR non innescano il pagamento (Social Enterprise UK, 2012). Social Enterprise UK ha descritto questo emergente settore privato come una forma di oligopolio, dove un numero ridotto di aziende detengono un’ampia quota del mercato dei servizi pubblici, come uno “Stato Ombra” (Social Enterprise UK, 2012).
Per competere con queste imprese e diventare più adatte al finanziamento con i SIB, le imprese sociali potrebbero cedere alla tentazione di crescere in modo sostanziale o fondersi tra loro. Le imprese sociali, però, nascono spesso per affrontare specifici problemi locali e la pressione all’ottimizzazione delle risorse potrebbe portarle a trascurare i propri obiettivi e le comunità. Ogni deviazione dagli obiettivi originari avrà conseguenze negative per i soggetti più vulnerabili, che necessitano di un supporto locale e personalizzato.
Governance
Nei precedenti accordi di PbR, il Governo generalmente manteneva il controllo sulla selezione dei fornitori dei servizi. Tuttavia la responsabilità del Governo è stata messa in secondo piano da un processo di delega necessario all’implementazione dei SIB, in quanto è un intermediario - come Social Finance - a promuovere il SIB e ad ingaggiare il fornitore del servizio (Disley, Rubin, Scraggs, Burrowes, Culley, 2011). I SIB pertanto prevedono non solo l’“appalto” dei servizi necessari alla soluzione di problemi sociali, ma anche della possibilità di individuare un fornitore, andando così ad intaccare la possibilità di stabilire una responsabilità pubblica e democratica. L’assenza di una relazione diretta tra il fornitore dei servizi e il Governo favorirà un’asimmetria informativa a favore del fornitore e ridurrà la supervisione e la capacità del Governo di influenzare la fornitura o di intervenire in caso di illeciti. Alla luce delle indagini sulle possibili frodi alla A4E - un’importante stazione appaltante del Work Programme - il Public Accounts Committee (2012) ha raccomandato al Department for Work and Pensions (DWP) di assicurare un controllo appropriato quando aziende private vengono selezionate per la fornitura di servizi pubblici. I SIB compromettono però la capacità del Governo di implementare queste raccomandazioni, poiché comportano una delega esternalizzata per i servizi.
La struttura necessaria per creare un mercato di azionariato sociale4 comprende gli intermediari dei SIB e un ente regolatore (Cohen, 2012) che dovrebbe prevenire ogni possibile contrasto tra intermediari e fornitori dei servizi. Gli asset sono centrali in questo tipo di mercato e i SIB sono stati promossi come una nuova “asset-class” in grado di introdurre la disciplina di mercato nell’economia sociale (Bolton, Saville, 2010). Sebbene le “intenzioni dichiarate” di favorire il terzo settore e di continuare a fornire servizi sociali essenziali possono anche essere genuine, sono espresse nel linguaggio dei mercati e delle aziende del settore privato. Un programma di austerità e taglio delle spese legittima il dibattito a favore di maggiore innovazione, e in simili circostanze si è spesso caldeggiato il sostegno ai mercati e alle aziende (Seelos, Mair, 2012). Vi è però il pericolo che l’adozione acritica di questi principi e linguaggi “annacqui” i fondamenti e le caratteristiche distintive del terzo settore - le relazioni con la comunità, i valori, l’impegno per la giustizia sociale e per un cambiamento radicale nella società - che, sebbene contestati (Macmillan, 2013), possono facilmente andare persi (McCabe, 2012).
Questo approccio market-oriented si collega alla questione etica sul ruolo del mercato in relazione ai problemi sociali. Le aziende private sono già presenti in molti settori sociali (come ad esempio nell’assistenza sanitaria e nel sistema penale, dove esistono prigioni gestite privatamente - una è l’HMP di Peterborough). C’è tuttavia il rischio che un ulteriore sconfinamento del settore privato nel finanziamento e nella valutazione delle performance dei fornitori dei servizi del terzo settore - promosso da accordi di finanziamento simili ai SIB - riduca l’autonomia di quest’ultimo. Per questo i SIB possono intaccare ulteriormente i confini tra privato, pubblico e terzo settore ed esporre maggiormente l’implementazione delle politiche pubbliche agli imprevisti del mercato.
Nella discussione vanno ricordati anche il potenziale e l’interesse per ulteriori sviluppi nell’economia sociale; ad esempio il mercato secondario degli investimenti sociali attraverso il quale gli investitori possono rivendere l’investimento iniziale (Disley, Rubin, Scraggs, Burrowes, Culley, 2011). Questo scenario si può concretizzare nel momento in cui gli investitori approfittano dei punti deboli degli altri attori per accrescere il proprio guadagno (Scott, 2012), ma i sostenitori dei SIB hanno rapidamente respinto l’idea che siano in prima battuta una “trovata per fare soldi” (Travis, 2010). Tuttavia il precedente causato dal mercato dei derivati nella crisi finanziaria (Acharya, Philippon, Richardson, Roubini, 2009) crea preoccupazioni reali in merito alla riproposizione di azioni che promuovano la separazione tra la titolarità e le responsabilità, con un conseguente deterioramento della rendicontazione, della determinazione del prezzo e della governance.
