I danni del mercato: il caso dell’assistenza scolastica a Perugia

Il manuale ufficiale di controguerriglia dell’esercito degli Stati Uniti dedica grande attenzione alle ideologie che producono un proprio vocabolario, generano categorie analitiche attraverso cui valutare la realtà, plasmano i comportamenti delle organizzazioni e dei movimenti e risultano necessarie per vincere le guerre (D’Eramo, 2017).

Come evidenzia il Dizionario Treccani il termine “ideologia” è stato spesso utilizzato nel Novecento per indicare dottrine e movimenti politici con caratteristiche nettissime, onnicomprensive, totalizzanti, come il comunismo, il fascismo ed il nazismo. Con la fine delle ideologie che avevano caratterizzato il secolo scorso (Bell, 1991), il mercato sembra essersi trasformato in una vera e propria ideologia; capace di orientare i comportamenti sociali, economici e politici degli individui tanto da trasformare la società in cui viviamo in una società di mercato, dove tutto (o quasi) è in vendita (Sandel, 2015).

Una critica autorevole al mercato come ideologia è stata sviluppata da Papa Francesco che ha più volte ribadito come “non tutto si risolve con la concorrenza e la libertà di mercato”, criticando la mercificazione delle persone più deboli ed il prevalere della cultura dello scarto (Bergoglio, 2017).

Negli ultimi decenni, in Italia, gli strumenti e le logiche tipiche del mercato si sono diffuse anche nel welfare sociale, trasformando un settore che si fondava sulla collaborazione tra attori pubblici ed enti di Terzo settore in un ambiente competitivo in cui gli enti locali cercano di aumentare il livello di efficienza attraverso la concorrenza tra i soggetti di Terzo settore, inducendone lo snaturamento e perdendo di vista, in alcuni casi, le caratteristiche, le finalità e l’efficacia dei servizi sociali.

Esemplare è quanto avvenuto a Perugia dove gli amministratori ed i dirigenti del Comune – applicando logiche mercatiste al welfare sociale, più attenti alle tecnicalità amministrative (il come) che al senso (il perché) e all’efficacia degli interventi (con quali risultati) - hanno “messo a gara” l’assistenza a 400 alunni disabili e l’operato di 110 educatori che accompagnano i bambini e i ragazzi nel percorso scolastico.

Il servizio di assistenza scolastica agli alunni disabili del Comune di Perugia

Il servizio di assistenza scolastica a favore degli alunni con disabilità nasce nel 2000 dalla collaborazione tra alcune cooperative sociali della città di Perugia ed il Comune con l’obiettivo di sostenere nel percorso scolastico i bambini ed i ragazzi più fragili.

Il servizio è finalizzato all’inclusione scolastica degli alunni con varie disabilità per favorire l’autonomia, la comunicazione personale e lo sviluppo delle potenzialità relazionali in particolare nel gruppo-classe, nelle scuole di ogni ordine e grado ricadenti nel territorio del Comune di Perugia.

Con questo servizio il Comune intende contribuire ad assicurare l’inclusione scolastica e la piena attuazione del diritto allo studio agli alunni con disabilità, secondo quanto stabilito da una legge regionale (la legge n. 28/2002 della Regione Umbria).

I destinatari del servizio sono gli alunni con disabilità che frequentano le scuole dell’infanzia, le primarie e le secondarie di primo e secondo grado. Complessivamente il servizio coinvolge quasi 100 scuole, circa 400 alunni e 110 educatori. Alla base del servizio vi è la collaborazione tra il Comune, le scuole, le cooperative sociali che erogano il servizio, gli educatori, gli insegnanti e le famiglie, finalizzata ad innalzare la qualità dell’integrazione degli alunni con disabilità.

Dalla sua introduzione il servizio di assistenza scolastica si è via via strutturato ed affinato, le collaborazioni tra le scuole e le cooperative sociali si sono rafforzate e specializzate, così come si sono consolidate le relazioni e i legami di conoscenza e fiducia tra gli insegnanti, gli educatori e le famiglie, in un crescendo di professionalità e di competenze. Questo processo ha innalzato il livello di qualità e di efficacia del servizio, apprezzato in maniera corale e pubblica dai diversi stakeholder coinvolti, consentendo anche agli alunni con gravi disabilità di completare il ciclo scolastico.

La gara di appalto e la reazione della società civile

Il 5 ottobre 2021 il Comune di Perugia ha pubblicato una procedura aperta per l’appalto di questo servizio con l’obiettivo di individuare, utilizzando gli strumenti di mercato, l’impresa che erogherà l’assistenza scolastica dal 1° gennaio 2022. Alla procedura hanno partecipato le cooperative sociali del territorio che hanno ideato insieme al Comune il servizio e che attualmente lo gestiscono, una cooperativa sociale di Pavia ed un consorzio di Faenza. Dopo la valutazione delle offerte tecniche ed economiche da parte dell’apposita commissione, la cooperativa sociale di Pavia risulta l’impresa con il punteggio più elevato, mentre le cooperative sociali locali sono al secondo posto. Col nuovo anno, il servizio di assistenza scolastica dovrebbe pertanto essere rivoluzionato, andando in gestione a una cooperativa sociale lombarda che non ha alcun legame con l’Umbria. Cambieranno così i referenti e gli educatori e cambierà il modello organizzativo e gestionale del servizio, dato che quello proposto dalla cooperativa pavese è stato preferito a quello delle organizzazioni locali che hanno sviluppato e gestito il servizio fino ad oggi.

Appena la notizia è stata diffusa, si sono levati sconcerto e disappunto tra il personale scolastico pubblico, che ben conosce quanto sia prezioso il lavoro degli educatori delle cooperative, ed i genitori degli alunni coinvolti che hanno lanciato una petizione “Salviamo l’attuale servizio di assistenza a 400 alunni con disabilità a Perugia” -  Petizione · SALVIAMO L'ATTUALE SERVIZIO DI ASSISTENZA A 400 ALUNNI CON DISABILITA' A PERUGIA · Change.org - che in poche ore ha raccolto migliaia di sottoscrizioni.

“Gentile Sindaco Romizi, siamo i genitori degli alunni seguiti dalle cooperative perugine. Sappiamo che a gennaio dovrebbe subentrare un'azienda lombarda che non conosce le nostre scuole, i ragazzi e i loro bisogni. È un fulmine a ciel sereno, che desta preoccupazione e rabbia. Il servizio attuale è eccellente, lo attestano ogni giorno le insegnanti e i nostri figli, affiancati da anni dalle cooperative perugine in maniera encomiabile. Oggi però le operatrici di Borgorete hanno scritto che non sono pacchi trasferibili e le insegnanti sono in subbuglio. Perché cambiare una cosa che va così bene? Quale è il beneficio? Non si tratta di una fornitura di oggetti, ma di rapporti di fiducia consolidati e delicatissimi. Signor Sindaco, fermi questa macchina impazzita! Quali logiche incomprensibili la guidano? Abbiamo già abbastanza fatiche in questo periodo. Non impoverisca il patrimonio umano e professionale della nostra città. Ci appelliamo ai familiari coinvolti e a tutti i cittadini sensibili”.

Anche le socie e i soci lavoratori delle cooperative umbre hanno scritto, a caldo, una lettera aperta in cui esprimono grande preoccupazione ed amarezza per l’immediato futuro: “Dovremmo perdere il lavoro oppure passare a lavorare con questa azienda che non conosciamo, che non ha mai messo piede in Umbria. In tutti questi anni, con la nostra cooperativa, abbiamo stretto legami con centinaia di alunni, famiglie e insegnanti, abbiamo proposto in tante scuole progetti integrativi per arricchire il servizio agli alunni con disabilità e contribuire al miglioramento delle attività. … Siamo educatrici, operatrici sociali, non siamo esperte di leggi e di contratti pubblici, ma se ognuna di noi può essere trapiantata altrove e deve rinunciare alla propria appartenenza, in questi meccanismi di assegnazione dei servizi c’è qualcosa che non va. Le scuole, i colleghi docenti, i nostri alunni e le famiglie ci stanno contattando molto preoccupate". 

Il caso di Perugia è emblematico e descrive bene cosa può accadere quando le logiche e gli strumenti di mercato vengono applicati ai servizi sociali e, da mezzo per garantire l’allocazione efficiente delle risorse, si trasformano in fine e l’attenzione alla correttezza formale delle procedure sostituisce quella ai bisogni ed alle esigenze delle persone fragili nel cui interesse i servizi sono erogati.

Alcune domande in cerca di risposta

Per comprendere le ragioni di quanto è accaduto a Perugia potrebbe essere utile approfondire alcuni aspetti rilevanti.

In primo luogo, dato che il servizio di assistenza scolastica prevede, nell’interesse degli alunni disabili, la forte collaborazione tra il Comune e le scuole, sarebbe importante conoscere quanto i dirigenti scolastici, in qualità di stakeholder qualificati del servizio, siano stati coinvolti nelle scelte operate dal Comune.

Le forme di coinvolgimento degli stakeholder alle politiche pubbliche possono essere infatti di diversa natura, caratterizzate da vari gradi di intensità e da differenti livelli di impatto sul processo e sugli esiti. Esse possono essere suddivise in tre categorie:

1. informazione e comunicazione in cui gli attori pubblici si limitano a rendere consapevoli gli stakehoder delle scelte effettuate unilateralmente;
2. consultazione e ascolto in cui le amministrazioni pubbliche raccolgono le osservazioni degli stakehoder che potranno poi essere utilizzate in un secondo momento per rimodulare le politiche pubbliche;
3. collaborazione e coinvolgimento in cui i portatori di interesse hanno un ruolo attivo nel processo decisionale delle amministrazioni pubbliche.

Quale di queste forme di coinvolgimento è stata utilizzate dal Comune di Perugia? I dirigenti scolastici sono stati coinvolti prima di scegliere una procedura competitiva per selezionare il fornitore del servizio di assistenza scolastica? Una volta compiuta la scelta della procedura competitiva i dirigenti scolastici e gli altri stakeholder del servizio sono stati consultati per definire le caratteristiche del servizio confluite nel capitolato e nel disciplinare di gara, così che fossero rispondenti all’evoluzione dei bisogni degli alunni con disabilità e delle loro famiglie?

In secondo luogo, viste le peculiari caratteristiche del servizio di assistenza scolastica e vista l’entità del servizio stesso (circa 400 alunni di tutte le scuole pubbliche di Perugia), quali professionalità sono state coinvolte per valutare adeguatamente i progetti presentati dalle organizzazioni partecipanti alla gara? Che competenze ed esperienza avevano i membri della commissione? Erano presenti esperti nei percorsi di integrazione scolastica degli alunni disabili oppure altre figure con un’adeguata esperienza nella gestione di servizi analoghi a quello oggetto della gara?  

Infine, le prime reazioni all’esito della procedura di gara testimoniano un grande disallineamento tra il giudizio espresso dai membri della commissione sul progetto presentato dalle organizzazioni che attualmente gestiscono il servizio e gli attestati di stima che esse hanno subito ricevuto e stanno pubblicamente ricevendo dagli stakeholder dell’assistenza scolastica. Al fine di realizzare, in futuro, politiche pubbliche più vicine alle esigenze dei cittadini sarebbe utile conoscere le ragioni di questo disallineamento in modo da rendere i comportamenti e le scelte dell’amministrazione pubblica maggiormente in linea con le aspettative dei cittadini.

Le alternative al mercato nei servizi sociali

Il caso di Perugia dimostra come gli strumenti competitivi non sono i più adatti a regolare le relazioni tra attori pubblici, imprese sociali ed enti di Terzo settore, in quanto non tengono in considerazione gli investimenti materiali ed immateriali che le imprese sociali e gli enti di Terzo settore fanno nel corso degli anni sui servizi che gestiscono e non valutano affatto i legami e le reti sociali generate nel territorio che contribuiscono ad incrementare il capitale sociale di una comunità.

In questo caso specifico, come in altri analoghi, non considerano neppure il valore che ha per la qualità del servizio la partecipazione dei lavoratori al governo dell’impresa, partecipazione che è garantita dalla forma cooperativa ma che è nei fatti azzerata nei casi in cui, come a Perugia, i soci lavoratori di una cooperativa sociale vengono assunti da una nuova impresa radicata in un altro territorio a seguito dell’esito di una gara di appalto.

Un’alternativa alla competizione nei servizi sociali esiste ed è rappresentata dall’applicazione del principio di sussidiarietà introdotto dall’art. 118 quarto comma della Costituzione che si sostanzia nella coprogrammazione, nella coprogettazione e nell’accreditamento disciplinati dall’art. 55 del Codice del Terzo settore.

In tal senso sono importanti pietre fondanti la sentenza n. 131 del 2020 della Corte Costituzionale che ha riconosciuto e rafforzato gli strumenti della coprogrammazione e della coprogettazione che, utilizzando le parole della Consulta, “favoriscono l’instaurazione di un canale di amministrazione condivisa alternativo a quello del profitto e del mercato”;  nonché le “Linee guida sul rapporto tra pubbliche amministrazioni ed enti del terzo settore degli artt. 55-57 del Codice del Terzo settore” emanate dal Ministero del Lavoro che costituiscono un importante supporto operativo alle amministrazioni pubbliche ed agli enti di Terzo settore.

Le alternative al mercato nei servizi sociali ci sono, sono state riconosciute anche dall’ANAC nello schema di Linee giuda recanti “Indicazioni in materia di affidamenti di servizi sociali” pubblicato per la consultazione pubblica il 1° ottobre 2021. A questo punto - non solo a Perugia - servono lungimiranza e visione da parte di politici, amministratori e funzionari pubblici, per costruire un welfare che punti sulla collaborazione e la messa in comune delle risorse piuttosto che sulla competizione, che coinvolga maggiormente i cittadini e i beneficiari dei servizi e che abbia l’obiettivo di massimizzare l’efficacia degli interventi piuttosto che l’efficienza tecnica degli stessi o la sola correttezza amministrativa delle procedure.  

Riferimenti bibliografici

Bell D. (1991), La fine dell’ideologia, Sugarco Edizioni, Milano.

Bergoglio J. M. (2020), Fratelli tutti, Libera Editrice Vaticana, Città del Vaticano.

D’eramo M. (2017), Dominio, Feltrinelli, Milano.

Sandel M. J. (2015), Quello che i soldi non possono comprare. I limiti morali del mercato, Feltrinelli, Milano.