Lavoro retribuito e volontariato: alcune riflessioni per il quinquennale della riforma del Terzo Settore

A quasi cinque anni dall’approvazione della Riforma del Terzo settore, una norma che merita particolare attenzione è senz’altro, a mio avviso, l’articolo 17 del Decreto legislativo 117/2017, o Codice del Terzo Settore, “Volontario e attività di volontariato”. Il provvedimento rispondeva ad intenti precisi: definire una volta per tutte ed in maniera inequivocabile il volontario (comma 2), regolamentare i rimborsi (commi 3 e 4) e soprattutto distinguere nettamente fra volontari e lavoratori, come ha fatto il comma 5: «La qualità di volontario è incompatibile con qualsiasi forma di rapporto di lavoro subordinato o autonomo e con ogni altro rapporto di lavoro retribuito con l'ente di cui il volontario è socio o associato o tramite il quale svolge la propria attività volontaria»[1].

È noto, infatti, che questo articolo venne redatto allo scopo di porre un freno a forme improprie di utilizzo del volontariato, che giungono in alcuni casi ad un vero e proprio sfruttamento dei volontari in luogo di manodopera retribuita, che si perpetuava da molti anni senza una soluzione definitiva. Tale comma 5 trae ispirazione dal precedente storico del comma 3 dell’articolo 2 della legge-quadro 266/1991 per le Organizzazioni di Volontariato, tentando di mettere mano agli aspetti che lo avevano reso non sufficiente a contrastare tali prassi; tutto ciò, lo si ricorderà, approvato in un momento storico in cui vi era un’alta attenzione verso possibili abusi entro i soggetti di Terzo settore, sull’onda delle vicende di “Mafia Capitale” e di altre circostanze censurabili[2]Si è inteso quindi intervenire per impedire possibili abusi nei confronti di “volontari”, i quali altro non erano che lavoratori mascherati ed intimiditi e al tempo stesso riaffermare una natura “pura” del volontariato come atto di gratuita solidarietà.

Tuttavia, questo specifico comma ha prodotto effetti collaterali talvolta paradossali, che occorrerebbe considerare con attenzione. Ripercorro brevemente alcune mie esperienze personali di ricerca.

Nel settembre del 2017, nel corso del lavoro sul campo finalizzato alla stesura della mia tesi di dottorato sulla Croce Rossa Italiana, intervistai un dirigente nazionale su vari argomenti, fra i quali la allora recentissima riforma, che tra l’altro aveva fissato definitivamente l’ingresso dell’associazione nel Terzo Settore fra le Organizzazioni di Volontariato, mediante l’articolo 99 del Codice. Il dirigente lodò la riforma per molti motivi, comprese le previsioni finalizzate a colpire il lavoro camuffato da volontariato. Tuttavia, a tale proposito, pur approvando fortemente l’intento di principio, egli osservò che questa rigida separazione fra volontariato e lavoro retribuito produceva per la CRI alcuni effetti collaterali. In particolare, rendeva teoricamente impossibile, per i Comitati dei piccoli centri, avvalersi dei servizi di professionisti che al tempo stesso fossero soci volontari, in cambio di un compenso anche ridotto. Oppure, facendo un esempio paradossale, impediva a lui, dirigente stipendiato, di svolgere qualche attività di volontariato per l’associazione, nella quale pure aveva militato ed in cui credeva.

Altre realtà del Terzo Settore avevano invece, già allora, una situazione interna più sintonica con la normativa, ma ciò determinava ugualmente effetti collaterali paradossali, anche se di minor portata. Ne venni a conoscenza l’anno successivo quando, nel corso di una ricerca sulla rendicontazione sociale dell’AVIS in Emilia-Romagna, un dirigente di un’Avis Comunale mi descrisse una situazione molto simile. Quell’Avis, infatti, svolge direttamente la raccolta di sangue nel proprio comprensorio, ossia circa la metà del territorio della sua Provincia, in stretta collaborazione con il servizio sanitario pubblico (Bassi e Fabbri 2020: 57). Di conseguenza tale Avis ha molti dipendenti ed altri lavoratori retribuiti: eppure costoro, per norma statutaria e in accordo con il comma 5, non potevano al tempo stesso essere anche soci donatori. La soluzione era consistita nell’associarsi alla Fratres – altro ente che associa donatori di sangue - di un comune limitrofo, che in quella realtà collaborava e collabora felicemente con la stessa Avis.

All’incirca in quello stesso periodo, il 10 settembre 2018, venne stato emanato in “Gazzetta Ufficiale” il cosiddetto decreto “correttivo” del Codice, ossia il decreto legislativo n. 105 del 3 agosto 2018: come ha osservato Antonio Fici pochi giorni dopo, tale decreto «non stravolge il precedente assetto normativo, né del resto era questo che ci si poteva attendere da un atto chiamato a “correggere” la disciplina vigente, tenendo conto delle “evidenze attuative nel frattempo emerse”»[3]; tuttavia interviene sul comma 5 dell’articolo 17, specificando che le disposizioni del comma «non si applicano agli operatori che prestano attività di soccorso per le organizzazioni di cui all'articolo 76 della legge provinciale 5 marzo 2001, n. 7, della Provincia autonoma di Bolzano e di cui all'articolo 55-bis della legge provinciale 19 luglio 1990, n. 23, della Provincia autonoma di Trento»[4]. Le organizzazioni alle quali si fa riferimento sono proprio la CRI, nonché, nella Provincia Autonoma di Bolzano, l’associazione provinciale di soccorso Croce Bianca. In proposito, Fici ha commentato che «Questa deroga apre forse una breccia nel principio di cui all’articolo 17, comma 5, e potrebbe condurre ad un suo ripensamento»[5].

Ad oggi, un siffatto ripensamento non è però stato. E se quindi permangono situazioni come quelle sopra citate, al tempo stesso, non si può asserire che tale disposizione abbia fatto cessare le forme di lavoro mascherato da volontariato. A questo proposito, pochi mesi or sono ho avuto modo di confrontarmi con un dirigente pubblico del settore dell’assistenza sociosanitaria che argomentava come il rischio di impiego camuffato dei lavoratori sussista ancora e le disposizioni sul rimborso siano ancora troppo poco stringenti e come ciò diventi particolarmente evidente nei casi in cui vengono associate persone non sempre animate da un sincero spirito volontaristico, che hanno però la comprensibile necessità di una minima fonte di reddito. Lo stesso professor Fici, da me contattato per un consulto su questo comma, ha osservato che, seppur chiari sono i suoi condivisibili obiettivi, si tratta di una norma che rischia di rivelarsi poco efficace, «formalmente rigida ma sostanzialmente eludibile»: a suo giudizio, l’eliminazione del comma, unita ad un parallelo incremento di controlli più sostanziali al fine di evitare abusi, sarebbe una soluzione ragionevole[6].

Si potrebbe quindi osservare che vi sono, in merito a questo specifico articolo del Codice (ed al comma 5 in particolare), istanze contrastanti: per un verso la necessità di rendere più flessibile una norma che inevitabilmente non può aderire alle mille situazioni contingenti del Terzo Settore; per un altro verso la necessità di tutelare dallo sfruttamento sia i volontari sia i lavoratori. Si è consapevoli che quanto qui argomentato è basato su dati circoscritti, e dunque non generalizzabili, ed è utile a sollevare una questione più che a individuare risposte definite. Occorrerebbe quindi sondare più in profondità la situazione che l’entrata in vigore dell’articolo 17 ha prodotto nelle varie componenti del nostro Terzo Settore. Una ricerca scientifica, oppure un confronto, mediato ad esempio dal Forum del Terzo Settore o dal Consiglio Nazionale, potrebbe portare alla luce le rispettive criticità e problematiche, le eventuali soluzioni contingenti che sono state trovate e sperimentate in contesti circoscritti, quali appunto le due Province Autonome, oppure potrebbe determinare l’elaborazione di disposizioni giuridiche originali che affrontino il problema alla radice, trovando un giusto equilibrio fra due istanze ugualmente lodevoli ed avendo sempre come bussola l’interesse generale. A mio avviso, un contributo alla soluzione del problema potrebbe venire appunto dal Consiglio Nazionale del Terzo Settore: a prescindere da un’eventuale modifica o cancellazione del comma 5, il Consiglio potrebbe infatti elaborare delle linee guida comprensive di una casistica il più possibile accurata, e periodicamente rinnovabile, di situazioni in cui la compatibilità fra lavoro retribuito e volontariato è consentita. Questa casistica sarebbe utile sia agli ETS sia agli stessi incaricati dei controlli, nella prospettiva di una flessibilizzazione squisitamente operativa di principi generali in se stessi corretti.

Riferimenti bibliografici

Bassi A., Fabbri A. (2020), dell’articolo Le strategie di finanziamento dell’economia sociale nell’era digitale. Alcuni studi di caso di campagne di crowdfunding, «Impresa Sociale», n. 2, pp. 49-62.

Sitografia

https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2017/08/02/17G00128/sg

http://www.cgil.it/admin_nv47t8g34/wp-content/uploads/2017/06/nota-CGIL-CISL-UIL-6-giugno-2017-def.pdf .

http://www.vita.it/it/article/2018/04/04/false-cooperative--indifferenza-la-disaffezione-dei-giovani-per-le-coo/146442/.

http://www.vita.it/it/article/2018/09/12/codice-del-terzo-settore-le-novita-del-correttivo-in-dieci-punti/148996/.

http://www.vita.it/it/article/2018/09/12/codice-del-terzo-settore-le-novita-del-correttivo-in-dieci-punti/148996/

https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2018/09/10/18G00131/sg

[1] https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2017/08/02/17G00128/sg (ultimo accesso: 12.03.2021).

[2] http://www.vita.it/it/article/2018/04/04/false-cooperative--indifferenza-la-disaffezione-dei-giovani-per-le-coo/146442/ (ultimo accesso: 12.03.2021).

[3] http://www.vita.it/it/article/2018/09/12/codice-del-terzo-settore-le-novita-del-correttivo-in-dieci-punti/148996/  (ultimo accesso: 12.03.2021).

[4] https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2018/09/10/18G00131/sg (ultimo accesso: 12.03.2021).

[5] http://www.vita.it/it/article/2018/09/12/codice-del-terzo-settore-le-novita-del-correttivo-in-dieci-punti/148996/  (ultimo accesso: 12.03.2021).

[6] Comunicazione personale del professor Antonio Fici in data 24.03.2021.