TAR Piemonte: le tariffe di accreditamento vanno adeguate al costo del lavoro

Il Tar Piemonte, sez. II, con sentenze 17 aprile 2026, n. 902 e n. 906, ha accolto il ricorso presentato da alcune cooperative sociali contro la deliberazione della giunta del Comune di Torino avente ad oggetto la nuova convenzione tra il Comune medesimo e l’ASL Città di Torino per l’erogazione di prestazioni sociosanitarie a favore di persone con disabilità e persone minorenni nel biennio 2025-2026 e per la definizione delle rispettive quote di compartecipazione alla relativa spesa. La delibera in oggetto stabiliva un adeguamento tariffario del solo 3,5% limitatamente alla “quota sociale” di competenza comunale, analogamente a quanto previsto dalla Regione Piemonte con deliberazione di Giunta Regionale per la “quota sanitaria” di competenza delle aziende sanitarie territoriali regionali.

I giudici amministrativi hanno rilevato la fondatezza delle doglianze delle società ricorrenti, evidenziando la necessità di un effettivo confronto con i soggetti accreditati nell’apposito albo comunale dei soggetti erogatori delle prestazioni e dei servizi oggetto della deliberazione quale condizione per poter procedere alla definizione delle tariffe. Conseguentemente, la Sezione piemontese ha censurato la decisione unilaterale assunta dal Comune, che, sul punto, ha dichiarato che sono stati svolti alcuni incontri con i soggetti accreditati, i quali, tuttavia, hanno contestato che quegli incontri non integravano una vera e propria istruttoria.

Per i giudici amministrativi, l’intero sistema dei servizi sociali e socio-sanitari è fondato sulla sussidiarietà che trova concretizzazione proprio “nella definizione delle condizioni economiche destinate a regolare lo svolgimento di tali servizi in regime di accreditamento, in modo tale che le tariffe siano congrue e sufficientemente remunerative per gli operatori privati e, al tempo stesso, sostenibili dal punto di vista della spesa pubblica, nella ricerca, quindi, di un delicato punto di equilibrio tra esigenze tra loro potenzialmente confliggenti”.

In questo senso, l’accreditamento costituisce uno strumento giuridico finalizzato ad assolvere alla funzione di regolazione, in specie in ottica di razionalizzazione e monitoraggio della spesa pubblica in ambito sanitario e sociosanitario, attraverso l’inserimento nel sistema sanitario pubblico dei soggetti privati, anche cooperativi.  In quest’ottica, la committenza pubblica disciplina i rapporti in un contesto di partecipazione, caratterizzata da una funzione equiparatoria, dei soggetti privati all’erogazione delle prestazioni sociosanitarie, il cui obiettivo è quello di assicurare i livelli essenziali delle prestazioni e, quindi, i diritti fondamentali dei cittadini.

È in quest’ottica che, a parere di chi scrive, ben si comprende perché il Tar Piemonte ha inteso ribadire che in un comparto di servizi, quali quelli sociosanitari, contraddistinti dalla necessità di garantire prestazioni di qualità, stabili, affidabili, nonché sostenibili, il “fattore” forza-lavoro incide notevolmente sull’organizzazione dei servizi medesimi. In questo senso, pertanto, occorre che l’adeguamento tariffario sia effettivo e proporzionale, così da assicurare l’efficienza e la qualità dei servizi. Si deve, così, favorire il raggiungimento di un punto di equilibrio tra le esigenze di finanza pubblica e la remuneratività dei servizi erogati dai privati.

In questo contesto, l’accreditamento^[1] consiste nel procedimento amministrativo di natura concessoria^[2], attraverso il quale le pubbliche amministrazioni competenti “inseriscono” i soggetti privati, for profit e non profit, nella rete di offerta pubblica dei servizi sociosanitari^[3]. In particolare, le Regioni e/o gli enti locali, che agiscono in qualità di soggetti “accreditanti”^[4], verificano che le prestazioni e servizi erogati dalle organizzazioni private accreditate risultino funzionali agli indirizzi di programmazione regionale^[5], siano compatibili con le risorse finanziarie disponibili^[6], nonché siano in grado di assicurare a tutti i cittadini-utenti-pazienti^[7] i livelli essenziali di assistenza^[8]. In questa cornice, è dunque possibile identificare l’accreditamento quale istituto giuridico collocato nella funzione programmatoria della committenza pubblica, che stabilisce un collegamento funzional-organizzativo tra i soggetti erogatori del pubblico servizio e le istituzioni pubbliche^[9].

Il collegamento in parola, in ragione degli obiettivi perseguiti dall’istituto dell’accreditamento e in forza del principio di sussidiarietà orizzontale che ne sorregge l’intero impianto, non può prescindere da una partecipazione attiva da parte dei soggetti erogatori al procedimento, che, pertanto, deve essere “reale e sostanziale e non di mera facciata, quale “ascolto” della posizione del privato.” Da ciò consegue che “nei provvedimenti autoritativi, la P.A. prenda in considerazione e tenga conto, in modo espresso e ponderato, di quanto manifestato dal soggetto privato durante il procedimento amministrativo”[10].

Quanto sopra è stato assente nel procedimento che ha portato all’adozione della deliberazione del Comune, oggetto di giudizio di illegittimità da parte del Tar Piemonte. Nello specifico, le società ricorrenti hanno evidenziato che il modus operandi della pubblica amministrazione coinvolta, “oltre a violare i diritti partecipativi dei soggetti privati, ha determinato un grave difetto di istruttoria in ordine ai presupposti per disporre il rinnovo[11], siccome non è stato effettuato alcun approfondimento/esame sulla sostenibilità delle prestazioni cui il rinnovo si riferisce.

In ultima analisi, la sentenza de qua ha il pregio, tra l’altro, di ribadire l’importanza dell’istituto giuridico dell’accreditamento, quale istituto che, da un lato, si presenta quale presidio della funzione di programmazione e di pianificazione degli interventi socio-sanitari e, dall’altro, legittima l’azione, la progettualità e la responsabilità degli enti privati, specie non lucrativi ovvero cooperativi, come nel caso di specie, che partecipano alla realizzazione di finalità di interesse generale. E ciò in considerazione della richiamata caratterizzazione di servizio pubblico attribuito al sistema sanitario e a quello socioassistenziale.

L’accreditamento, dunque, funge da prerequisito essenziale per l’accesso all’erogazione dei servizi sanitari e sociosanitari, in una logica di stretta correlazione tra programmazione degli interventi, in capo alle pubbliche amministrazioni, e realizzazione degli stessi, riconosciuti in capo agli enti erogatori, ai quali, secondo i giudici amministrativi piemontesi, devono essere riconosciute tutte le condizioni, ivi comprese, quelle di natura retributiva dei propri lavoratori, per poter al meglio assolvere alla loro responsabilità pubblica.

In questa prospettiva, si può affermare che l’inserimento dei soggetti non lucrativi nel sistema pubblico di offerta dei servizi sanitari e sociosanitari rappresenti una delle espressioni della regolazione pubblica. Quest’ultima è funzionale ad assicurare che, attraverso l’azione di quei soggetti selezionati, risultino garantiti i livelli essenziali delle prestazioni, dal che risulterebbe confermata la natura non concorrenziale del sistema di protezione sociale.

[1] L’accreditamento c.d. “istituzionale” trova i suoi fondamenti normativi nell’art. 8-quater del d. lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, recante “Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’art.1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421”, così come novellato e aggiunto dall’art. 8 del d. lgs. 19 giugno 1999, n. 229, recante “Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma dell'articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419”. Ai sensi dell’art. 8 quinquies del d.lgs. n. 502/1999, gli accordi contrattuali sono volti a disciplinare i volumi di prestazioni sanitarie da erogare, il relativo corrispettivo e la quota di prestazioni comunque da retribuire (a consuntivo) per le prestazioni eventualmente eccedenti i c.d. “tetti di spesa”, ovvero il programma preventivo concordato (tenuto conto del volume complessivo di attività e del concorso allo stesso da parte di ciascuna struttura), nell’ambito della programmazione sanitaria generale. In questa cornice giuridica, alle Regioni spetta la competenza, ai sensi dell’art. 8 quinquies, comma 1 del d. lgs. n. 502/1992, sul sistema degli accordi, determinando il loro ambito di applicazione e i centri di imputazione di responsabilità. Sul punto, la giurisprudenza amministrativa ha evidenziato che “Il sistema di programmazione è incentrato su di un modello bifasico in seno al quale alla fase autoritativa regionale segue un momento di negoziazione su base territoriale. In forza di tale modello, la Regione non solo definisce unilateralmente il tetto massimo annuale di spesa sostenibile con il fondo sanitario, ma vincola la successiva contrattazione dei piani determinandone modalità ed indirizzi”. Così, TAR Campania, Sez. I, 7 luglio 2014, n. 870.

[2] Il carattere comune ai provvedimenti concessori è “l’effetto, che è loro proprio, di conferire a una o più soggetti estranei all’amministrazione nuove capacità o nuovi poteri e diritti, dai quali resta ampliata la loro sfera giuridica.” Per questa espressione, vedi G. ZANOBINI, Corso di diritto amministrativo, Milano, 1958, p. 261. Si veda anche F.G. SCOCA, La concessione come strumento di gestione dei servizi pubblici, in Le concessioni di servizi a cura di F. ROVERSI MONACO, Rimini, 1988, p. 25, passim. Nel testo si osserva (p. 28), che quando si parla di provvedimenti amministrativi e, in particolare, di concessione, non si fa riferimento a un «tipo» provvedimentale ma, bensì a una «intera categoria di fattispecie, differenti per oggetto, per contenuto e per effetto, caratterizzata unitariamente solo per il fatto che l’Amministrazione arricchisce di utilità la sfera giuridica del concessionario, o, secondo una diversa e più esatta interpretazione, costituisce o trasferisce nel patrimonio giuridico del concessionario nuovi status, nuove legittimazioni, nuove qualità o nuovi diritti». In un recente scritto, F.G. SCOCA, Il provvedimento amministrativo, in F.G. SCOCA (a cura di), Diritto amministrativo, Torino, 2008, p. 274, l’Autore sostiene: «le condizioni in presenza delle quali si possono avere provvedimenti concessori sono le seguenti: l’amministrazione è titolare di beni, di attività, ovvero di poteri esclusivi. In ogni caso si tratta di utilitas di cui solo l’amministrazione può disporre; il privato a sua volta, ha interesse ad acquisire tali utilitas, e pertanto ne deve fare richiesta all’amministrazione la quale si orienterà secondo le esigenze dell’interesse pubblico».

Il rapporto concessorio che si instaura tra Regioni e soggetti privati erogatori nell’ambito dell’istituto dell’accreditamento è conseguenza di una selezione comparativa, che, tuttavia, non può essere equiparata alle tradizionali procedure ad evidenza pubblica di natura competitiva, in quanto essa è finalizzata “a individuare non l’operatore affidatario in via esclusiva, come si verifica nelle gare d’appalto, ma i soggetti che possono svolgerlo, con oneri a carico dell’Amministrazione, su richiesta dell’utente”. Cfr. Tar Sicilia, sezione staccata di Catania (Sezione Terza), sentenza 31 gennaio 2023, n. 311. Sul punto, anche Tar Marche, sez. I, 11 dicembre 2015, n. 877, ove si legge che “La normativa sugli appalti pubblici non va applicata alle prestazioni sanitarie a carico del Servizio sanitario nazionale effettuate da privati nel senso di escludere l’applicabilità delle procedure ad evidenza pubblica al meccanismo in commento, in quanto la gara sarebbe ontologicamente esclusa dallo stesso, prevedendosi una modalità di funzionamento propria, con dinamiche diverse rispetto a quelle della selezione  pubblica”. Anche le recenti Linee guida n. 17, recanti “Indicazioni in materia di affidamenti dei servizi sociali”, approvate da ANAC, con deliberazione n. 17 del 27 luglio 2022, ribadiscono che risulta esclusa dall’applicazione del Codice dei contratti pubblici “l’erogazione di servizi sanitari e socio sanitari contemplati dai livelli essenziali di assistenza del servizio sanitario nazionale, effettuata da soggetti esterni accreditati, in forza di convenzioni o accordi contrattuali sottoscritti ai sensi del decreto legislativo 30/12/1992 n. 502” (punto 3.1.1.).

[3] In questo senso, il legislatore nazionale e quelli regionali considerano l’accreditamento quale “strumento posto a presidio del diritto alla salute (di cui all’art. 32 Cost.)”, capace di garantire prestazioni sanitarie qualitativamente elevate. Così, G. Bocale, Il divieto di nuovi accreditamenti sanitari. Osservazioni critiche alla luce di una recente pronuncia del Consiglio di Stato, in www.giustamm.it, n. 6-2015. Per una ricognizione delle norme regionali in materia di accreditamento, si veda Agenas, Ricognizione delle norme regionali sull’accreditamento istituzionale in riferimento alla legge n. 296/2006 (finanziaria 2007), art. 1, comma 796, lettere o), s), t), u), Giugno 2020.

[4] Segnala una cesura tra la versione originaria del d. lgs. n. 502/1992 e quella novellata ad opera del d. lgs. n. 229/1999, E. Caruso, L’accreditamento nei servizi sanitari…, cit., p. 164, ove l’A. evidenzia che “rispetto al modello aperto delineato” dal d.lgs. 502/1992, “il sistema chiuso – introdotto con la riforma del 1999 e basato sullo stretto legame tra fase della programmazione da un lato e accredita- mento-contratto dall’altro – ha sostanzialmente limitato la libertà di scelta degli utenti e, in parte, anche la concorrenzialità tra operatori: la loro attività è risultata, infatti, maggiormente funzionalizzata alle esigenze pubblicistiche di contenimento della spesa”.

[5] Sul raccordo tra funzione programmatoria e istituto giuridico dell’accreditamento, si vedano Cons. St., sez. III, ordinanza n. 787/2015 e Tar Lombardia, sez. III, 10 febbraio 2012, n. 461. I giudici amministrativi lombardi, nello specifico, hanno ribadito che il modello delineato dal legislatore nazionale ha determinato un assetto caratterizzato dall’esigenza di evitare il rischio di una sottoutilizzazione delle strutture pubbliche. In quest’ottica, devono collocarsi le disposizioni che prevedono la programmazione del numero e dell'attività dei soggetti erogatori, la ripartizione preventiva della domanda tra un numero chiuso di soggetti erogatori e la facoltà di scelta dell'assistito solo all'interno del novero delle strutture accreditate. Da ciò discende la fissazione di volumi massimi delle prestazioni erogabili e la remunerazione delle prestazioni erogate dai soggetti accreditati in base al sistema a tariffa. In questo senso, si veda Corte Cost., sentenza 2 aprile 2009 n. 94. Sul principio di corrispondenza tra funzioni (pubbliche) e risorse disponibili, si veda il recente contributo di S. Pajno, Le autonomie territoriali tra principio di sussidiarietà e principio di corrispondenza tra funzioni e risorse, in www.federalismi.it, 22 marzo 2023, n. 7/2023.

[6] Sul punto, si vedano Tar Veneto, Venezia, sez. III, sentenza n. 01262/2013 e Cons. St., sez. III, sentenza 12 dicembre 2014, n. 6135. Tuttavia, i medesimi giudici amministrativi, in altra occasione (cfr. Tar Piemonte, sez. II, sentenza 31 gennaio 2014, n. 201), hanno segnalato che la programmazione regionale e, conseguentemente, la risorse finanziarie, devono risultare bilanciate con interessi diversi, quali il “diritto degli assistiti alla fruizione di prestazioni sanitarie adeguate (art. 32 Cost.)” e con le “legittime aspettative degli operatori privati i quali ispirano le loro condotte ad una logica imprenditoriale, nell’ambito della loro libertà di iniziativa economica (art. 41)”. Sul punto, si veda anche Cons. St. sez. III, 16 marzo 2015, n. 1353, con la quale i giudici di Palazzo Spada hanno sostenuto che il divieto di nuovi accreditamenti, in funzione di contenimento della spesa sanitaria pubblica, può incidere negativamente sul profilo economico delle prestazioni erogate dai soggetti accreditati e soprattutto può rischiare di aggravare la spesa sanitaria anziché contenerla.

[7] Questi ultimi, in quanto utenti-pazienti e, quindi, titolari del diritto soggettivo e comunitario alla salute di cui all’art. 32 della Costituzione, identificano nel “soggetto pubblico […] il luogo eletto deputato alla tutela delle libertà e alla soddisfazione delle esigenze dei cittadini, in un nesso di ideale continuità che si sviluppa parallelamente all’evolversi del concetto stesso di diritti inviolabili e di cittadinanza”. Così, M.A. Stefanelli, Profili di costruzione della tutela dell’utente del servizio sociosanitario, in M. Sesta (a cura di), L’erogazione della prestazione medica tra diritto alla salute, principio di autodeterminazione e gestione ottimale delle risorse sanitarie, Rimini, 2014, Capitolo 6, p. 776. Sul punto, si veda anche A. Santuari, C. Ugolini, Verso una nuova sanità europea: reti integrate e livelli assistenziali condivisi?, in A. Martelli, C. Golino (a cura di), Un modello sociale europeo? Itinerari dei diritti di welfare tra dimensione europea e nazionale, FrancoAngeli, 2023, pp. 75-94. Sul ruolo dei cittadini-pazienti, attenta dottrina ha evidenziato che “[…]la “controriforma” del 1999, che ha dato rilievo alla programmazione dell’offerta per assicurare controllo e contenimento della spesa, ha sacrificato in parte la libertà di scelta dell’utente, riconosciuta solo entro gli ambiti delle prestazioni oggetto di programmazione”. Così, Caruso, L’accreditamento…cit., p. 165.

[8] Ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. m), Cost, è competenza esclusiva dello Stato garantire i livelli essenziali di assistenza sanitaria e delle prestazioni sociali e civili (Lea e Leps), nell’ambito di un assetto istituzionale definito, a seguito dell’approvazione della legge costituzionale n. 3/2001, da tanti sistemi sanitari e sociosanitari quante sono le Regioni italiane. Per una analisi sull’applicazione dei Lea nelle diverse regioni italiane, si veda Ministero della Salute, Direzione generale della programmazione sanitaria, Ufficio 6, Monitoraggio dei LEA attraverso il Nuovo Sistema di Garanzia, DM 12 marzo 2019. Metodologia e risultati dell’anno 2020, Dicembre 2022. La garanzia dei Lea legittima, inter alia, l’imposizione di clausole di salvaguardia a carico dei soggetti privati accreditati. In questo senso, si veda Consiglio di Stato, sez. terza giurisd., sent. 2 novembre 2022, n. 9455, nella quale i giudici di Palazzo Spada hanno ribadito che anche gli operatori privati, infatti, in quanto impegnati, insieme alle strutture pubbliche, a garantire l’essenziale interesse pubblico alla corretta ed appropriata fornitura del primario servizio della salute – non possono considerarsi estranei ai vincoli oggettivi e agli stati di necessità conseguenti al Piano di rientro, al cui rispetto la Regione è obbligata. Sul punto, si veda ancora Cons. St. sentenza 1 febbraio 2017, n. 430. In tema di livelli essenziali delle prestazioni sociali, si vedano, tra gli altri, M. Belletti, “Livelli essenziali delle prestazioni” e “coordinamento della finanza pubblica”, in C. Bottari (a cura di), I livelli essenziali delle prestazioni sociali e sanitarie, Rimini, 2014, Cap. 1, pp. 17 ss.; Id., Percorsi di ricentralizzazione del regionalismo italiano nella giurisprudenza costituzionale, tra tutela di valori fondamentali, esigenze strategiche e di coordinamento della finanza pubblica, Roma, 2012, pp. 124,125 e G. Laneve, L’attenzione sui diritti sociali, paradigma di un tempo, in www.federalismi.it, 10 giugno 2014, pp. 21-22; M.G. Roversi Monaco, I livelli essenziali delle prestazioni nel settore dell’assistenza e dei servizi sociali: la prospettiva nazionale, in Sesta (a cura di), cit., Capitolo 2, pp. 595 ss.; R. Balduzzi, Gli standard (e il modello) dell’assistenza sanitaria territoriale: prime considerazioni, in Corti supreme e salute, 2, 2022, pp. 1 ss.; A. Banchero, I livelli essenziali delle prestazioni sociali sono diventati realtà? Considerazioni in materia di servizi sociali e sociosanitari, in base alla disciplina della legge 17 luglio 2020, n. 77, in Corti supreme e salute, 2, 2020, pp. 1 ss.; F. Politi, Il diritto alla salute fra esigenze di bilancio, tutela delle competenze regionali ed incomprimibilità dei livelli essenziali, in Corti supreme e salute, 1, 2018, pp. 39 ss.

[9] Il particolare collegamento tra istituzioni pubbliche e soggetti privati, che l’accreditamento istituzionale contempla, presuppone comunque che questi ultimi rimangano distinti dalle prime e ad esse, pertanto, non possono essere assimilati. In questo senso, Tar Friuli Venezia Giulia, Sez. I, 13 gennaio 2011, n. 9 e Cons. St., Sez. II, 4 gennaio 2021, n. 82, con la quale i giudici di Palazzo Spada hanno ribadito che “l’inserimento convenzionato della struttura sanitaria privata all’interno della rete assistenziale pubblica, pur essendo tendenzialmente stabile, non è necessariamente perpetuo e non vale a rendere “istituzionale” il perseguimento di interessi pubblici in capo ad un soggetto societario, avente scopo lucrativo, il quale non è portatore di interessi pubblici, ma di un interesse privato alla remunerazione del capitale investito e la cui azienda neppure occorre sia necessariamente votata per intero all’erogazione di prestazioni in regime di accreditamento”. Per un commento a questa sentenza, si veda M. Santangeli, La qualificazione giuridica delle strutture private accreditate: brevi note a Cons. Stato, sez. III, 4 gennaio 2021, n. 82, in IUS et SALUS, Rivista di diritto sanitario e farmaceutico, 21 aprile 2021.

[10] Passaggi tratti dalla memoria presentata dalle società ricorrenti, messa cortesemente a disposizione dell’A.

[11] Al riguardo, preme evidenziare che, nel caso di specie, trattavasi di rinnovo e non di mera proroga di contratto esistente, di tal che, in forza dei principi che regolano la contrattualistica, le parti avrebbero dovuto concordare nuovi termini e parametri.