Trasporto sanitario: cooperative sociali vs. organizzazioni di volontariato

Nell’esercizio delle proprie funzioni istituzionali, le aziende sanitarie locali possono ricorrere alle procedure competitive per assicurare il servizio di trasporto sanitario, in specie quello ordinario o semplice[1], Alle procedure in argomento, in forza della costante giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione Europea[2], anche le organizzazioni di volontariato possono considerarsi alla stregua di operatori economici, che, dunque, come tali, possono prendere parte alle gare d’appalto.

Sul punto, si è recentemente pronunciato il Tar Lombardia[3], che ha delibato in ordine ad un ricorso presentato da una cooperativa sociale, la quale ha contestato l’assegnazione del servizio di trasporto sanitario semplice ad una organizzazione di volontariato. Le doglianze della società ricorrente hanno riguardato, tra gli altri, i seguenti profili: 1. Le organizzazioni di volontariato non dovrebbero poter partecipare alle procedure competitive; 2. La presenza di volontari – i quali secondo la ricorrente dovrebbero svolgere soltanto attività di carattere marginale - costituisce una distorsione della concorrenza tra operatori economici, in quanto, nello specifico della controversia qui in commento, determinerebbe una riduzione del costo del lavoro; 3. le organizzazioni di volontariato potrebbero unicamente stipulare le convenzioni, di natura non sinallagmatica, e le altre forme di partenariato pubblico previste dal Titolo VII del decreto legislativo n. 117/2017 (Codice del Terzo settore), come sarebbe confermato anche dall’art. 6 del d.lgs. 36/2023, laddove tale disposizione consente alle amministrazioni pubbliche di ricorrere a modelli organizzativi di amministrazione condivisa con gli enti del Terzo Settore; 4. L’offerta dell’organizzazione di volontariato, che si è aggiudicata la gara, era generica e indeterminata; 5. L’organizzazione di volontariato, in quanto definita dall’apporto del volontariato, non può obbligarsi ad assumere il personale dell’operatore uscente (mancato rispetto della clausola sociale).

Sui motivi di ricorso sopra sinteticamente richiamati, i giudici amministrativi lombardi hanno così statuito. In ordine al profilo riguardante la possibilità per le organizzazioni di volontariato di partecipare alle gare competitive, la Sezione bresciana ha ribadito che le associazioni di volontariato, in quanto soggetti autorizzati dall’ordinamento a prestare servizi e a svolgere, quindi, attività economiche, ancorché senza scopi di lucro, rientrano nel novero dei soggetti ai quali possono essere affidati i contratti pubblici. A supporto di questa interpretazione, il Collegio richiama la disposizione contenuta nell’art. 1, comma 1, lett. l) dell’Allegato I.1. del Codice dei contratti pubblici, secondo cui “operatore economico” è “qualsiasi persona o ente, anche senza scopo di lucro, che, a prescindere dalla forma giuridica e dalla natura pubblica o privata, può offrire sul mercato, in forza del diritto nazionale, prestazioni di lavori, servizi o forniture corrispondenti a quelli oggetto della procedura di evidenza pubblica”. Da questo richiamo discende che né l’assenza di scopo di lucro né la specifica forma giuridica costituiscono elementi ostatiti alla qualificazione dell’organizzazione di volontariato quale operatore economico.

In secondo luogo, la Sezione ha contestato alla società cooperativa ricorrente l’assunto secondo cui alle organizzazioni di volontariato dovrebbe essere applicato quanto previsto dall’art. 2, comma 5 della legge n. 381/1991, secondo cui “le prestazioni dei soci volontari possono essere utilizzate in misura complementare e non sostitutiva rispetto ai parametri di impiego di operatori professionali previsti dalle disposizioni vigenti”. In quest’ottica, i giudici amministrativi, richiamando la sentenza del Consiglio di Stato, sez. III, 22 novembre 2016, n. 4902, hanno sottolineato che le cooperative sociali, ancorché possano in termini statutari prevedere un assoluto divieto di distribuzione degli utili, “producono, comunque, un vantaggio economico per i soggetti che ne fanno parte, a differenza delle associazioni di volontariato, che, al contrario, non attribuiscono neanche un’utilità economica indiretta agli associati (che prestano al loro attività in modo volontario, spontaneo e necessariamente gratuito). Ne consegue che la riscontrata differenza degli statuti normativi e delle finalità delle due tipologie di enti confrontati ne giustifica il diverso trattamento.”[4]

In terzo luogo, la Sezione conferma la libertà di scelta delle pubbliche amministrazioni di ricorrere alle procedure competitive, poiché sia l’art. 6, d. lgs. n. 36/2023 sia l’art. 57, d. lgs. n. 117/2017 riconoscono alle medesime autorità la facoltà di attivare, ancorché in via prioritaria come nel caso delle convenzioni per regolare il servizio di trasporto sanitario di emergenza ed urgenza, percorsi alternativi alle procedure di natura competitiva.

In quarto luogo, il Tar non ha ritenuto l’impiego di volontari quale “indice” di concorrenza sleale da parte delle organizzazioni di volontariato, atteso che “il ricorso a questa tipologia di personale rientra nell’ontologica natura degli enti di volontariato. e non è considerata una violazione della concorrenza, anzi consentendo alle stazioni appaltanti di godere del vantaggio della riduzione del prezzo dell’appalto.” Il ricorso al volontariato sarebbe, inoltre, una espressione della specifica modalità organizzativa aziendale delle associazioni di volontariato, che permette alle stesse una più efficace ed adeguata struttura di intervento e di azione.

In quinto luogo, i giudici amministrativi hanno invece riconosciuto la fondatezza delle doglianze della società ricorrente laddove hanno censurato l’incongruenza e indeterminatezza dell’offerta dell’associazione aggiudicataria. Nello specifico, rispetto al bando di gara, l’organizzazione di volontariato non è stata in grado di esporre in modo chiaro e definito il costo del personale dipendente impegnato nell’erogazione della prestazione richiesta.

Alla luce delle considerazioni sopra esposte, i giudici del Tar Lombardia hanno accolto il ricorso e annullato l’aggiudicazione.

L’analisi delle motivazioni contenute nella sentenza de qua permette di svolgere, ancorché necessariamente in forma sintetica, due riflessioni conclusive. La prima riguarda la conseguenza derivante dalla riconducibilità delle organizzazioni di volontariato nel novero degli operatori economici. Invero, se, da un lato, il Collegio ha ribadito che il ricorso ai volontari non altera la struttura organizzativa dell’associazione che, pur non perseguendo uno scopo di lucro, può partecipare alle procedure competitive per l’assegnazione di un appalto pubblico, dall’altro, ha evidenziato che tale partecipazione deve essere coerente con quanto previsto dal bando di gara. In quest’ottica, quindi, anche l’organizzazione di volontariato, alla stregua degli altri operatori economici, non può sottrarsi dalla previsione (e successiva conformazione) degli elementi, requisiti e criteri richiesti dalla pubblica amministrazione per assicurare l’erogazione di quel determinato servizio.

La seconda riflessione attiene, invece, al rapporto tra procedure competitive e istituti giuridici collaborativi. La loro equiordinazione, così come confermata nella nota sentenza n. 131 del 2020 della Corte costituzionale, implica che, una volta identificate anche le organizzazioni di volontariato quali operatori economici, le pubbliche amministrazioni, nella loro discrezionalità amministrativa, possono optare per l’una o per l’altra in ragione della loro adeguatezza ovvero funzionalità rispetto agli obiettivi da perseguire.

[1] Il trasporto sanitario in parola si distingue da quello di emergenza e urgenza, che può, in ragione sia dell’ordinamento giuridico eurounitario sia di quello interno, risultare oggetto anche di convenzionamento diretto con le organizzazioni di volontariato iscritte al Registro unico nazionale del Terzo settore, ex art. 57, d. lgs. n. 117/2017.

[2] Cfr. per tutte, la sentenza 28 gennaio 2016, causa C-50/14 (sentenza Casta).

[3] Cfr. Tar Lombardia, sez. staccata di Brescia, sez. I, sentenze n. 1174 e 1175 del 22 dicembre 2025.

[4] L’alterità della forma cooperativa è stata di recente confermata nella sentenza della Corte costituzionale n. 116/2025, nella quale, inter alia, i giudici costituzionali hanno precisato che la detassazione degli utili destinati a riserva indivisibile, prevista per le sole società cooperative, è legittimata in quanto solo esse “accantonando nel patrimonio sociale risorse necessariamente sottratte al godimento dei soci, si configurano come enti di creazione di ricchezza intergenerazionale, devoluta tramite i fondi mutualistici  per la promozione e lo sviluppo della cooperazione.” Per un commento alla sentenza de qua, si veda G. Marocchi, La sentenza che Carlo Borzaga avrebbe amato, in Impresa Sociale, Forum, 12 agosto 2025.