L’Assistenza scolastica, il mercato e le sue alternative

Il servizio di Assistenza Educativa Scolastica (AES) per disabili, secondo quanto previsto dalla Legge 104/92, facilita l’autonomia, la comunicazione, la socializzazione, l’inserimento e l’integrazione scolastica, l'apprendimento e lo sviluppo delle potenzialità residue individuali dell'alunno con disabilità.

Nello svolgimento di tale servizio l'educatore interviene, all'interno delle strutture scolastiche di ogni ordine e grado, per realizzare gli obiettivi definiti dal Progetto Educativo Individualizzato (PEI) elaborato in sinergia con il personale docente, al fine di favorire l'autonomia personale degli alunni ed evitare situazioni di isolamento relazionale. Il servizio è rivolto a minori con disabilità certificata e iscritti nelle scuole di ogni ordine e grado.

Il servizio di Assistenza Educativa Scolastica è un servizio complesso, di competenza comunale, che prevede una forte collaborazione tra il Comune, gli Istituti Scolastici, gli educatori, il personale docente e le famiglie.

Tale servizio è stato introdotto in via sperimentale, tra la fine degli anni Novanta ed i primi anni Duemila, in molti ambiti territoriali individuando quali soggetti erogatori gli enti del Terzo settore e le cooperative sociali. Dopo una prima fase sperimentale il servizio di Assistenza Educativa Scolastica, nella gran parte dei casi, è stato strutturato ed è divenuto un supporto stabile degli alunni con disabilità che frequentano la scuola. A questo processo di stabilizzazione del servizio non è stato affiancato un analogo precesso di stabilizzazione dei rapporti tra i comuni - soggetti che finanziano il servizio - e gli enti di Terzo settore che lo erogano.

I rapporti tra il comune e i soggetti che erogano il servizio di Assistenza Educativa Scolastica è, infatti, stato regolato nella maggior parte dei casi utilizzando strumenti competitivi come la gara di appalto.

Nell’ultimo periodo è cresciuta la pressione competitiva nel mercato dei servizi sociali e con sempre maggiore frequenza, ad esito delle procedure di gara per la selezione dei soggetti erogatori del servizio di AES, le organizzazioni che si aggiudicano la gara non sono quelle che hanno collaborato con il comune e gli istituti scolastici nella fase di avvio e sviluppo del servizio ma realtà differenti, spesso estranee al territorio in cui il servizio è erogato. Questo risultato non è inatteso ma è coerente con l’utilizzo dello strumento della gara di appalto per regolare il mercato dei servizi sociali.

Il servizio di Assistenza Educativa Scolastica non richiede significativi investimenti materiali da parte dei soggetti che lo erogano. La qualità e l’efficacia degli interventi di assistenza educativa scolastica è determinata dalla formazione, l’aggiornamento, l’esperienza e le competenze degli educatori, dalla capacità degli educatori di costruire un rapporto fiduciario con i minori disabili, le loro famiglie, i docenti e gli altri studenti che compongono il “gruppo classe” e dalle capacità di coordinamento e di costruzione di reti delle organizzazioni che erogano il servizio.

Per queste ragioni nelle gare di appalto per selezionare i fornitori privati vengono premiate le organizzazioni che dichiarano di avere un’equipe di educatori altamente qualificata, con elevati livelli formativi e un’importante esperienza nell’assistenza educativa scolastica e dei coordinatori del servizio altamente specializzati. Per queste ragioni i player nazionali che operano nel mercato dei servizi sociali quando partecipano ad una gara di appalto per AES presentano la “migliore squadra a loro disposizione” inserendo nel progetto del servizio i curricula dei lavoratori più qualificati anche se questi lavoratori sono impegnati in altri servizi e spesso vivono in città distanti centinaia di kilometri dal comune in cui il servizio di AES oggetto della gara sarà erogato.

Una volta aggiudicata la gara, però, i player nazionali frequentemente non erogano il servizio di Assistenza Educativa Scolastica utilizzando il personale indicato nel progetto ma riassorbendo gli educatori che lavoravano con l’organizzazione che in precedenza gestiva il servizio. Quando i lavoratori non accettano di essere riassorbiti dal player nazionale emergono rilevanti criticità in quanto: da un lato si interrompono le relazioni fiduciarie costruire dagli educatori nel corso degli anni con i minori, le famiglie ed i docenti; dall’altro lato i nuovi gestori del servizio di AES incontrano grandi difficoltà a reclutare lavoratori che hanno titoli ed esperienza analoghi a quelli presentati al momento della gara.

Il caso dell’Assistenza Scolastica del Comune di Perugia

Un caso esemplare è rappresentato dall’Assistenza Scolastica del Comune di Perugia. Il 5 ottobre 2021 il Comune di Perugia ha pubblicato una procedura aperta per l’appalto di questo servizio con l’obiettivo di individuare, utilizzando gli strumenti di mercato, l’impresa che erogherà l’assistenza scolastica dal 1° gennaio 2022. Alla procedura hanno partecipato le cooperative sociali del territorio che hanno ideato nei primi anni Duemila insieme al Comune il servizio, una cooperativa sociale di Pavia ed un consorzio di Faenza. La cooperativa sociale di Pavia, dopo la valutazione delle offerte tecniche ed economiche, è l’impresa che ottiene il punteggio più elevato, mentre le cooperative sociali locali sono seconde in graduatoria.

Non appena la notizia esce dagli uffici del Comune di Perugia si sono levati sconcerto e disappunto tra il personale scolastico pubblico, che apprezza il lavoro sino a quel momento svolto dagli educatori e dalle cooperative che sino a quel momento avevano gestito il servizio, ed i genitori degli alunni coinvolti che hanno lanciato una petizione “Salviamo l’attuale servizio di assistenza a 400 alunni con disabilità a Perugia” - Petizione · SALVIAMO L'ATTUALE SERVIZIO DI ASSISTENZA A 400 ALUNNI CON DISABILITA' A PERUGIA · Change.org - sottoscritta da 5.000 cittadini (Bernardoni, 2021).

Il 23 dicembre 2021 viene resa pubblica la determina comunale di aggiudicazione d’urgenza dell’appalto: la cooperativa sociale Aldia di Pavia, al rientro dalle vacanze natalizie, sarebbe stato il nuovo gestore del servizio di Assistenza Scolastica in tutte le scuole del Comune di Perugia.

L’8 gennaio, però, 54 membri dell’équipe di educatori impegnati nelle scuole - scrivendo una lettera aperta a Sindaco, Giunta comunale e Dirigenti scolastici - comunicano la scelta di non essere riassorbiti dal nuovo gestore del servizio e di rimanere soci delle “loro” cooperative sociali.

“… siamo persone adulte e libere, non siamo burattini. Nessuno può tirarci per la giacca e tanto meno considerarci alla stregua di sacchi spostabili da un magazzino a un altro, come se le cooperative fossero scatole vuote tutte uguali.

La ‘clausola sociale’ è un nostro diritto soggettivo, non certo un obbligo a passare con un’azienda lombarda a noi sconosciuta 

A noi costa molto (i nostri ragazzi, le famiglie e le scuole lo sanno benissimo) rinunciare a un servizio che svolgiamo da anni. Ma siamo cooperatori sociali perugini e sarebbe ancora più penoso diventare dipendenti di un soggetto ignoto e lontano, lasciando la cooperativa che ci appartiene e con cui ci diamo lavoro per cercare di essere utili in tanti settori della vita sociale cittadina”.

Con queste parole gli educatori intendono spiegare alla città, alle famiglie degli alunni seguiti ed al personale docente le ragioni della loro scelta anche perché la notizia del cambio di gestore aveva alimentato incertezza e preoccupazione. L’Assistenza scolastica a Perugia infatti aveva costantemente registrato, in 20 anni, il pieno apprezzamento da tutti gli interlocutori, documentato anche da periodiche rilevazioni sulla qualità percepita del servizio condotte dall’amministrazione comunale, nonché da innumerevoli attestati di stima, gratitudine e affetto provenienti dalle famiglie e dalle scuole.

Il 10 gennaio 2022, con la ripresa dell’attività scolastica, il nuovo gestore inizia ad erogare il servizio di Assistenza scolastica impiegando anche nuovi educatori. Nella gestione del servizio, tuttavia, la cooperativa sociale di Pavia subentrata alle cooperative del territorio incontra numerose difficoltà che generano significativi disagi agli alunni, che in molti casi hanno subito un improvviso cambio dell’educatore che li seguiva da anni, alle loro famiglie, che hanno perso un punto di riferimento importante, e al personale docente delle scuole che non può più contare su educatori esperti che conoscevano bene gli alunni disabili e l’ambiente in cui il servizio era erogato e sul lavoro di coordinamento e di rete svolto dalle cooperative sociali del territorio.

Verificata l’impossibilità di superare le difficoltà iniziali, in particolar modo non essendo in grado di garantire un’equipe di lavoro con i requisiti di professionalità ed esperienza dichiarati in sede di gara, il nuovo gestore, dopo alcune settimane, rinuncia alla stipula del contratto definitivo per la gestione del servizio di assistenza scolastica e il 7 marzo 2022, con corale sollievo delle famiglie e delle scuole coinvolte, sono rientrate in servizio negli istituti scolastici di Perugia le cooperative sociali del territorio che hanno riproposto nel servizio tutti gli educatori che avevano lavorato nell’assistenza scolastica sino al dicembre precedente riallacciando il filo della relazione con gli studenti che seguivano da tempo, gli insegnati e la comunità scolastica in cui erano inseriti.

L’amministrazione condivisa nell’Assistenza Educativa Scolastica

L’esperienza dell’assistenza scolastica del Comune di Perugia è esemplare e descrive bene i limiti degli strumenti di mercato quando sono applicati ai servizi sociali: in primo luogo non prevedono la possibilità di dare valore alla qualità e all’efficacia del servizio erogato, in una nuova gara di appalto viene azzerato il valore creato dai soggetti che hanno gestito il servizio sociale sino a quel momento; in secondo luogo nelle gare di appalto dei servizi sociali un aspetto importante per valutare la qualità dell’offerta è il livello di formazione ed esperienza del personale dichiarato dal concorrente in sede di progetto tecnico, di cui spesso si allegano anche i curricula, questo personale tuttavia, come è accaduto a Perugia, in caso di aggiudicazione della gara molto spesso non è impegnato nell’erogazione dello specifico servizio oggetto della gara; infine le gare di appalto sono strumenti competitivi che impediscono la collaborazione tra i diversi attori e non permettono di valorizzare il punto di vista degli stakehoder del servizio, anche quando sono attori qualificati come gli insegnanti e i dirigenti scolastici nel caso dell’AES.

Un’alternativa alle gare di appalto e più in generale alla logica del mercato applicata ai servizi sociali esiste ed è rappresentata dall’amministrazione condivisa.

L’amministrazione condivisa è stata introdotta nell’ordinamento dall’Art. 55 del Codice del Terzo settore ed ha ottenuto piena legittimità con la sentenza della Corte Costituzionale N. 131 del 2020 che ha dato pieno riconoscimento agli istituti della co-progettazione e co-programmazione quali modalità privilegiate di relazione tra amministrazioni pubbliche e enti di Terzo settore.

La Corte afferma che “tra i soggetti pubblici e gli ETS, in forza dell’art. 55, (si instaura) un canale di amministrazione condivisa, alternativo a quello del profitto e del mercato: la ‘co-programmazione’, la ‘co-progettazione’ e il ‘partenariato’ (che può condurre anche a forme di ‘accreditamento’) si configurano come fasi di un procedimento complesso espressione di un diverso rapporto tra il pubblico ed il privato sociale, non fondato semplicemente su un rapporto sinallagmatico. Il modello configurato dall’Art. 55 del CTS, infatti, non si basa sulla corresponsione di prezzi e corrispettivi dalla parte pubblica a quella privata, ma sulla convergenza di obiettivi e sull’aggregazione di risorse pubbliche e private per la programmazione e progettazione, in comune, di servizi e interventi diretti a elevare i livelli di cittadinanza attiva, di coesione e protezione sociale, secondo una sfera relazionale che si colloca al di là del mero scambio utilitaristico (Corte Costituzionale, 2020)”.

In questo nuovo quadro normativo alle amministrazioni pubbliche è lasciata la possibilità di scegliere, nell’ambito dei servizi sociali, tra l’utilizzo degli strumenti di mercato come la gara di appalto e quelli tipici dell’amministrazione condivisa come la co-progettazione.

In questa prospettiva, come definito dalla Corte Costituzionale, un’amministrazione pubblica può decidere – come hanno già fatto numerosi Comuni e Aziende sanitarie - di applicare il Codice del Terzo settore in alternativa al Codice dei contratti pubblici per individuare l’ente di Terzo settore che gestisce un servizio sociale, come nel caso dell’Assistenza Educativa Scolastica e quindi anziché pubblicare l’avviso di una gara di appalto può pubblicare un avviso finalizzato ad individuare gli enti di Terzo settore insieme ai quali co-progettare l’intervento di Assistenza Educativa Scolastica, avviando in questo modo un percorso collaborativo capace di includere anche il punto di vista dei diversi stakeholder del servizio.

Il percorso di amministrazione condivisa, inoltre, può essere avviato anche da un ente di Terzo settore che vuole promuovere processi collaborativi anziché replicare logiche di mercato. In questo caso l’ente di Terzo settore può presentare un’istanza all’amministrazione pubblica chiedendo la pubblicazione di un avviso finalizzato a selezionare gli enti di Terzo settore con i quali l’amministrazione pubblica potrà co-progettare il servizio di Assistenza Educativa Scolastica, illustrando anche i vantaggi che l’adozione di un percorso collaborativo possono generare alla comunità. A fronte di questa istanza l’amministrazione pubblica qualora rilevi che il canale dell’amministrazione condivisa produce benefici per la comunità accoglierà la richiesta dell’ente di Terzo settore, se invece l’amministrazione pubblica ha chiare evidenze in base alle quali gli strumenti di mercato possono generare maggiori benefici per la comunità potrà respingere l’istanza di coprogettazione presentata dall’ente di Terzo settore.

Visto il quadro normativo è chiaro che la scelta di adottare un percorso di amministrazione condivisa deve essere effettuata dagli organi apicali delle amministrazioni pubbliche – nel caso dell’AES è una scelta che compete alla Giunta comunale – ed a parità di altre condizioni deve essere preferita a quella di adottare strumenti di mercato in quanto l’Art. 55 del CTS impegna le amministrazioni pubbliche “ad assicurare il coinvolgimento attivo degli enti di Terzo settore attraverso forme di co-programmazione, co-progettazione e accreditamento”.