Quando gli appalti impoveriscono il welfare e precarizzano il lavoro: il caso dell’azienda Usl Umbria 2

Nel corso degli ultimi due decenni i rapporti tra amministrazioni pubbliche e Terzo settore sono stati regolati utilizzando prevalentemente strumenti e logiche di mercato. L’utilizzo di strumenti competitivi, come gli appalti, ha provocato una forte frammentazione dei servizi di welfare, a volte un abbassamento della qualità e spesso un impoverimento delle capacità progettuali e dell’autonomia del Terzo settore (Fazzi, 2022). Le procedure di gara, inoltre, hanno spostato il focus dell’azione degli attori pubblici e degli enti di Terzo settore dall’efficacia degli interventi alla correttezza formale delle procedure mettendo frequentemente in secondo piano i bisogni, i diritti e le biografie dei cittadini.  Le imprese sociali anziché essere riconosciute come attori in grado di individuare risposte innovative ai problemi sociali presenti, attivando e coordinato risorse aggiuntive a quelle pubbliche sono state spesso relegate al ruolo di meri esecutori a cui il pubblico richiede forza lavoro.

Centri studi, ricercatori ed osservatori indipendenti hanno più volte segnalato i limiti dell’utilizzo degli strumenti competitivi nel settore sociosanitario, tuttavia solo analizzando le singole esperienze è possibile comprende alla radice i danni causati degli appalti nel welfare.  Per questa ragione in questo articolo presenteremo un caso esemplare - una “cattiva pratica” - che descrive bene come l’adozione acritica degli strumenti di mercato può impoverire il welfare locale e precarizzare il lavoro (Borzaga, Galera 2023).

Il contesto locale, il riconoscimento del ruolo e delle specificità delle imprese sociali

In Umbria le imprese sociali hanno dato un forte contributo alla modernizzazione e all’innovazione del welfare e sono oggi fortemente integrate nelle politiche pubbliche (Bernardoni, Fazzi, Picciotti 2011); tuttavia, a partire dai primi anni Duemila, le politiche regionali di sostegno a favore del Terzo settore e delle imprese sociali si erano progressivamente indebolite.

Negli ultimi anni, però, la Giunta regionale dell’Umbria ha adottato provvedimenti che riconoscono le specificità delle imprese sociali e valorizzano il contributo di questa forma di impresa allo sviluppo economico ed alla coesione sociale della regione. Tra questi i più significativi sono stati l’adeguamento delle rette dei servizi sociosanitari, che erano rimaste ferme per oltre quindici e stavano mettendo in forte difficoltà tutti gli operatori del settore, e l’adozione di misure di ristoro aggiuntive rispetto a quelle statali a favore delle imprese sociali impegnate nella gestione dei servizi di welfare durante la pandemia da Covid 19. Il governo della regione Umbria, inoltre, ha predisposto un innovativo disegno di legge in materia di amministrazione condivisa che è stato approvato nei primi mesi del 2023 dall’Assemblea Legislativa della Regione Umbria con il voto unanime dei consiglieri presenti. Questa legge è la prima norma regionale dedicata all’attuazione dell’Art. 55 del Codice del Terzo settore, “riconosce e promuove gli enti di Terzo settore che operano nell’ambito regionale e riconosce il valore della collaborazione tra enti di Terzo settore e amministrazioni pubbliche favorendo la libera iniziativa degli enti di Terzo settore nell’ambito dell’amministrazione condivisa” (Bernardoni, 2023; Gori, 2023). Questa legge, la N. 2 del 2023, individua in modo chiaro negli strumenti dell’amministrazione condivisa – co-programmazione, co-progettazione e accreditamento – un’alternativa agli strumenti competitivi, in primo luogo agli appalti.

Prima dell’approvazione della legge sull’amministrazione condivisa, l’Assemblea Legislativa dell’Umbria nel luglio 2021 aveva inoltre adottato all’unanimità una mozione in materia di appalti dei servizi socio-sanitari che impegna le amministrazioni pubbliche regionali – in primo luogo le Usl – a sottoporre ad un attento controllo “le procedure tramite le quali vengono affidati i servizi socio-sanitari, al fine di verificare la qualità dei servizi stessi erogati alla cittadinanza e alle persone fragili e la qualità del trattamento dei lavoratori coinvolti” sottolineando che per gli appalti che riguardano i servizi socio-sanitari è “fondamentale non utilizzare formule legate al massimo ribasso, sia nella lettera che nella sostanza, per tutelare la qualità dei servizi stessi, oltre che la qualità del lavoro”.

L’impegno dei consiglieri regionali umbri per assicurare la qualità dei servizi di welfare e tutelare i diritti dei lavoratori è stato poi ribadito con la proposta di legge denominata “Qualità del lavoro e dei servizi di welfare” presentata da consiglieri di maggioranza e di minoranza nel novembre 2022. In sintesi, negli ultimi anni, anche a seguito della crisi pandemica che ha reso evidente il contributo offerto dalle imprese sociali alla tenuta del welfare locale, la Giunta regionale e l’Assemblea Legislativa della Regione Umbria hanno adottato atti e provvedimenti legislativi che da un lato individuano negli strumenti dell’amministrazione condivisa un’alternativa agli appalti e dall’altro lato forniscono indicazioni di policy volte ad orientare le scelte delle Usl e degli altri enti locali a favore di appalti capaci di accrescere la qualità dei servizi di welfare e assicurare adeguati diritti e tutele ai lavoratori.

La gara dei servizi sociosanitari della Usl Umbria 2  

È in questo contesto che l’Azienda Usl Umbria 2 (comprendente sei distretti sociosanitari – Terni, Orvieto, Narni, Soleto, Foligno e Valnerina - in cui vive circa la metà della popolazione residente in Umbria), il 30 giugno 2023, ha pubblicato una gara di appalto per la gestione di tutti i servizi sociosanitari – domiciliari, semi residenziali e residenziali – che, anziché valorizzare la collaborazione tra amministrazioni pubbliche e Terzo settore e creare le condizioni per migliorare la qualità dei servizi, rappresenta un esempio di come gli appalti possano impoverire il welfare locale e precarizzare il lavoro.

Le criticità della gara sono talmente rilevanti da spingere Legacoopsociali, Federsolidarietà, AGCI Imprese Sociale, Funzione Pubblica CGIL, FISASCAT CISL e UIL FPL a evidenziarle pubblicamente in modo unitario.  

In primo luogo, la durata. Un appalto così complesso, che coinvolge tutti i servizi socio-sanitari di mezza regione di cui beneficiano migliaia di cittadini fragili, ha la durata di soli 6 mesi. Un periodo del tutto incongruo per garantire interventi efficaci, che impedisce ai soggetti gestori qualsiasi attività di programmazione e che rende impossibile effettuare investimenti che potrebbero migliorare il servizio. Questa durata peraltro non è coerente nemmeno con le indicazioni fornite dall’ANAC nelle Linee Guida n. 17 che stabiliscono come “la durata del contratto deve essere adeguata alla tipologia dei bisogni da soddisfare e degli interventi da organizzare”. Questa scelta, inoltre, non è nuova poiché la Usl Umbria 2 due anni fa aveva pubblicato una “gara ponte”, anche questa di soli 6 mesi, a seguito della quale i servizi sono andati avanti di proroga in proroga sino a questa nuova gara.

In secondo luogo, la formula. La gara, formalmente, attribuisce il 70% dei punti all’offerta tecnica ed il 30% a quella economica, ma nella sostanza adotta la logica del massimo ribasso perché, contrariamente da quando indicato dall’ANAC, nell’attribuire il punteggio alla componente prezzo, utilizza una formula matematica che incentiva i partecipanti a massimizzare il ribasso e non ha una funzione dissuasiva rispetto ad una competizione eccessiva sul prezzo.

In terzo luogo, la professionalità e l’esperienza. Il bando non assegna alcun valore alla professionalità e all’esperienza del personale che verrà impiegato. In servizi ad alta intensità di manodopera, in cui è centrale la relazione tra l’operatore sociosanitario ed il beneficiario del servizio, non premiare la professionalità e l’esperienza degli operatori è una scelta che riduce la qualità e penalizza i lavoratori che negli ultimi venti anni si sono formati e specializzati.

Infine, gli squilibri territoriali. Il territorio della Usl Umbria 2 è diviso in due aree – Nord e Sud – che hanno una estensione territoriale simile, un numero analogo di residenti ed una struttura omogenea di servizi. Il bando di gara, tuttavia, in modo illogico ed immotivato, tratta in modo distinto l’area Nord e Sud nella definizione dei lotti di gara, nell’esplicitazione dei servizi offerti e nelle modalità di remunerazione dei soggetti gestori. In particolar modo, risulta essere critica la scelta in base alla quale nell’area Sud i gestori sono remunerati in base alle ore effettivamente lavorate, mentre nell’area Nord sono remunerati in base alle presenze giornaliere degli utenti: come se in una scuola gli insegnati venissero pagati in base alle presenze giornaliere degli studenti.

In aggiunta ai rilievi effettuati dalle organizzazioni sindacali e dalle centrali cooperative, la gara ha raccolto anche le critiche delle associazioni che rappresentano le persone disabili e i loro familiari, che da un lato hanno evidenziato come un appalto così strutturato misuri le prestazioni solo in termini di quantità quando dovrebbe essere invece valutata la qualità dei servizi erogati e dall’altro lato denunciano di non essere stati in alcun modo consultati nella costruzione della gara di appalto.

Il mancato coinvolgimento in fase di costruzione della procedura di gara è stato evidenziato anche dai comuni che insistono nel territorio della Usl Umbria 2: numerosi amministratori hanno infatti affermato pubblicamente di non essere stati informati delle caratteristiche della gara di appalto.

Quattro domande ed un insegnamento

Prima domanda. Per quali ragioni ed a tutela di quali interessi il responsabile unico del procedimento e la direzione aziendale della Usl Umbria 2 hanno predisposto ed approvato una procedura di gara che non ha tenuto in considerazione né le indicazioni fornite dall’ANAC in diverse linee guida, né le indicazioni di policy fornite dall’Assemblea Legislativa della Regione Umbria?

Seconda domanda. L’esperienza della Usl Umbria 2 ha evidenziato come, senza essere sanzionati, sia possibile effettuare in modo ripetuto gare per servizi strutturati e centrali per il welfare locale della durata di soli 6 mesi, utilizzando formule matematiche per attribuire i punteggi alla componente prezzo che assimilano queste procedure a gare al massimo ribasso. L’attuale impianto regolatorio delle gare di appalto nei servizi di welfare è adeguato ad assicurare ai cittadini interventi efficaci?

Terza domanda. L’azienda USL Umbria 2 ha come fine istituzionale la promozione e la tutela della salute della popolazione, obiettivi che dovrebbero essere raggiunti anche attraverso il confronto con il territorio e gli enti locali; tuttavia, prima di pubblicare il bando di gara relativo alla gestione dei servizi sociosanitari, la Usl non ha né coinvolto né informato i comuni della scelta che stava per compiere. È adeguato un modello di governance che non preveda il coinvolgimento dei comuni in scelte strategiche per la qualità della vita dei cittadini come è quella relativa ai criteri per la definizione del procedimento per assicurare tutti i servizi sociosanitari?

Quarta domanda. Analogamente a quanto accaduto con i comuni la Usl Umbria 2 non ha coinvolto in alcun modo i beneficiari dei servizi, le loro famiglie e le loro associazioni nel definire le caratteristiche dei servizi e della procedura di gara. È adeguato, in termini di efficacia ed appropriatezza degli interventi, avere un sistema di regole che non prevede forme obbligatorie di partecipazione dei beneficiari dei servizi nella definizione delle caratteristiche degli stessi quando i beneficiari, in molti, casi compartecipano anche al costo del servizio?

Infine, un insegnamento. Un’alternativa agli appalti e più in generale agli strumenti competitivi c’è ed è rappresentata dagli strumenti introdotti dall’Art. 55 del Codice del Terzo settore e disciplinati in Umbria dalla legge regionale N.2 del 2023. Dopo una fase di grande entusiasmo verso gli strumenti collaborativi, tuttavia, rappresentanti delle amministrazioni pubbliche e anche degli enti di Terzo settore hanno iniziato ad evidenziare più i limiti che le potenzialità dell’amministrazione condivisa tanto che un attento osservatore del settore (Fazzi, 2023) ha scritto un articolo dal titolo provocatorio: Tornare agli appalti? L’esperienza della Usl Umbria 2 mostra, in modo evidente, la necessità di superare gli appalti nel welfare, di dotare il paese di un sistema di regole che assicuri di distaccarsi in modo definitivo della logica del massimo ribasso e di investire risorse umane ed economiche per accompagnare l’implementazione, in tutto il territorio nazionale, della co-programmazione e della co-progettazione, superando i limiti riscontrati nei primi anni di applicazione su larga scala di questi strumenti e valorizzando le potenzialità che hanno nel costruire un nuovo paradigma fondato sulla collaborazione, sull’innovazione degli interventi sociali e sulla valorizzazione delle risorse presenti nelle comunità locali.

Riferimenti bibliografici

Bernardoni A., Fazzi L. e Picciotti A. (2011), Le cooperative sociali in Umbria, Il Mulino;

Bernardoni A. (2023), Amministrazione condivisa: approvata la legge regionale in Umbria, Rivista Impresa Sociale, Forum, 3 marzo;

Borzaga C., Galera G. (2023), La sfida dell’impresa sociale, in corso di pubblicazione

Fazzi L. (2022), Il welfare mix, in Gori C. Le politiche di welfare sociale, Mondadori;

Fazzi L. (2023), Tornare agli appalti?, Welforum, 4 aprile;

Gori L. (2023), Amministrazione condivisa, anche la Regione Umbria approva una legge per favorirla, Cantiere Terzo Settore, 16 marzo.