TAR Toscana: i rapporti tra co-programmazione e co-progettazione e gli obiettivi della co-progettazione

Coprogrammazione e coprogettazione

Tra gli istituti giuridici cooperativi disciplinati dall’art. 55 del Codice del Terzo settore, la co-programmazione (comma 2) si colloca quale prima fase dell’intero percorso collaborativo tra pubbliche amministrazioni ed Enti del Terzo settore. Si tratta di un modello della programmazione partecipata, che involge, in potenza, tutte le attività di interesse generale di cui all’art. 5 del Codice del Terzo settore. La co-programmazione rappresenta la sede in cui le pubbliche amministrazioni e gli ETS decidono in ordine ai bisogni da soddisfare, i relativi standard di intervento, nonché le risorse necessarie e disponibili per la realizzazione degli interventi e delle attività.

La co-progettazione (art. 55, comma 3), invece, è finalizzata alla definizione ed eventualmente alla realizzazione di specifici progetti di servizio o di intervento finalizzati a soddisfare bisogni definiti, alla luce degli strumenti di programmazione di cui comma 2 dell’art. 55.

Ed è proprio la precipua finalizzazione attribuita dal Codice del Terzo settore agli istituti giuridici in parola che permette di interpretare co-programmazione e co-progettazione come due istituti che, rispettivamente, potrebbero considerarsi uno “a monte” e uno “a valle” del complessivo procedimento collaborativo tra pubbliche amministrazioni ed Enti del Terzo settore. Ne consegue che i due sub-procedimenti potrebbero essere interpretati in un rapporto di ricercata consequenzialità, che tuttavia sembra escludere un rapporto di “causa-effetto”.

Come ribadito sia dal tenore letterale dell’art. 55, comma 1, d. lgs. n. 117/2017, che richiama i piani di zona quali momenti di programmazione partecipata, sia dalla recente giurisprudenza amministrativa[1], la co-programmazione può invero essere “sostituita” da altri momenti di confronto. Al riguardo, è peraltro opportuno segnalare che numerosi progetti contemplati dal PNRR, i quali hanno previsto finanziamenti ad hoc per l’avvio di procedimenti di co-progettazione, non hanno previsto che le pubbliche amministrazioni esperissero previamente un processo di co-programmazione. “Condizione di esercizio” questa che, peraltro, che non ha del tutto contribuito a sostenere gli sforzi delle pubbliche amministrazioni nella “messa a fuoco” degli interventi da realizzare.

Da quanto sopra discende che il nesso tra i due istituti contemplati nell’art. 55 non deve, quindi, indurre a confondere i medesimi. Mentre la co-programmazione sottende la partecipazione degli Enti del Terzo settore a livello apicale nella definizione dei bisogni stessi dell’amministrazione, la co-progettazione, ancorché si possa sviluppare sul presupposto della co-programmazione, individua la partecipazione degli Enti del Terzo settore nella co-ideazione di un’attività, di un intervento, di un servizio, determinando un “dialogo procedimentale”  tra enti pubblici ed Enti del Terzo settore in ordine alla concreta definizione e “messa a terra” degli stessi.

La sentenza del Tar Toscana, sez. IV, 30 aprile 2026, n. 840

Il nesso obbligatorio tra co-programmazione e co-progettazione è stato invece riproposto in una recente sentenza del Tar Toscana[2]. In tale occasione, i giudici amministrativi, accogliendo il ricorso presentato da una cooperativa sociale, hanno sottolineato la necessaria “dipendenza” della fase di co-progettazione dall’espletamento di una previa fase co-programmatoria.

In relazione a quest’ultima (sub 2.), il Tar ha ritenuto che, il tenore letterale della disposizione di cui al comma 3 dell’art. 55 del Codice del Terzo settore, induca a confermare che la co-progettazione debba considerarsi “evidentemente subordinata alla preliminare definizione della co-programmazione regolamentata dal precedente secondo comma, in termini di processo finalizzato “all’individuazione, da parte della pubblica amministrazione procedente, dei bisogni da soddisfare, degli interventi a tal fine necessari, delle modalità di realizzazione degli stessi e delle risorse disponibili”.

Il Tar ha ritenuto che il legame evidente tra i due (diversi) livelli di programmazione è stato chiaramente evidenziato dalle Linee guida sul rapporto tra Pubbliche Amministrazioni ed enti del Terzo settore approvate con D.M. del Ministero del Lavoro e delle politiche sociali 31 marzo 2021 n. 72, che hanno chiaramente rilevato, al punto n. 3, come, “da un lato, l’attivazione della co-progettazione dovrebbe essere la conseguenza dell'attivazione della co-programmazione, quale esito “naturale”.

Sul punto specifico, il Tar ha ritenuto “evidente come la sistematica complessiva della previsione sia quella di una programmazione tipicamente “a cascata” che richiede la preventiva individuazione dei bisogni ed interventi da soddisfare attraverso un preliminare procedimento di co-programmazione e, solo successivamente, il ricorso al procedimento di co-progettazione di “specifici progetti di servizio o di intervento”.

Sempre sul punto in parola, il Tar ha altresì ribadito che “[s]ulla base di tale (chiara) sistematica normativa si è poi formata una altrettanto chiara e condivisibile giurisprudenza che, sia pure per “completezza d’analisi, ..(ha rilevato) che nella fattispecie – come dedotto dall’appellante – è mancato anche l’inserimento del servizio nell’ambito della programmazione dei servizi da affidare ai soggetti del terzo settore, secondo gli schemi dettati dall’art. 55 del d.lgs. n. 117 del 2017 (Codice del terzo settore), attraverso i quali si individuano motivatamente i servizi sociali o di interesse generale ai sensi dell’art. 5 del Codice e si coinvolgono gli enti del terzo settore, anche al fine degli affidamenti.”

Considerazioni

Si ritiene di dissentire da questa ricostruzione atteso quanto già sopra richiamato: la co-programmazione ha una specifica funzione, che non può essere identificata nella fase in cui si devono motivare le ragioni per cui si intende operare nel quadro delle attività di interesse generale. Come in precedenza evidenziato, “la co-programmazione è finalizzata all'individuazione, da parte della pubblica amministrazione procedente, dei bisogni da soddisfare, degli interventi a tal fine necessari, delle modalità di realizzazione degli stessi e delle risorse disponibili.” Da ciò discende che, in linea teoria, la pubblica amministrazione potrebbe anche utilizzare gli esiti della co-programmazione per organizzare interventi e azioni che prescindano dall’attivazione di procedimenti amministrativi di co-progettazione.

Per contro, la co-progettazione potrebbe rivelarsi opportuna anche in assenza di una fase precedente di co-programmazione in quei contesti – come pare si possa evincere nel caso di specie – gli interventi, le prestazioni ovvero i servizi risultano ricorrenti, prestabili e potenzialmente standardizzabili. In quelle circostanze, allora, le pubbliche amministrazioni procedenti invitano gli ETS a condividere la fase realizzativa delle azioni proposte, che, sebbene in larga parte già definite ex ante, permettono comunque agli ETS di avanzare proposte che integrino, migliorino ovvero rendano maggiormente efficaci quanto elaborato dalle medesime amministrazioni nell’avviso con cui si dà avvio al procedimento di co-progettazione.

Tuttavia, si ritiene che un simile atteggiamento non trovi corrispondenza nell’ordito della normativa in materia di rapporti giuridici tra P.A. ed ETS (cfr. il comma 1 dell’art. 55 del Codice del Terzo settore che richiama i principi cui l’azione amministrativa deve conformarsi), che, anche alla luce dell’interpretazione della Corte costituzionale e dei giudici amministrativi. Invero, le pubbliche amministrazioni mantengono intatto il loro potere decisionale in ordine alle procedure che esse ritengono maggiormente conformi, funzionali, efficaci e idonee per realizzare gli obiettivi di pubblico interesse.

Riemerge un antico pregiudizio

La società ricorrente sembra contestare la scelta della pubblica amministrazione di agire secondo i canoni dell’art. 55 del Codice del Terzo settore invece che seguire le procedure competitive di cui al d. lgs. n. 36/2023, sottolineando che le seconde sarebbero più trasparenti e imparziali delle prime e che le medesime permettono di garantire il principio concorrenziale. Non v’è dubbio che questo ultimo profilo sia corretto, nel senso che le procedure competitive sono finalizzate, in particolare, a favorire il libero gioco concorrenziale, che permette, tra l’altro, che più competitors possano “sfidarsi” per vedersi assegnata la realizzazione di una prestazione ovvero di un servizio. Al contrario, come ricordato dalla sentenza n. 131 del 2020 della Corte costituzionale (richiamata in più parti nella sentenza in commento), la co-amministrazione rappresenta una dimensione altera, alternativa proprio a quelle procedure competitive. In quest’ottica, la Corte costituzionale in quella sentenza ha ribadito che co-amministrazione e procedure competitive “pari sono”, ossia sono equiordinate, nel senso che non può essere identificata una gerarchia di valore che possa far ritenere la competizione su un piano di superiorità rispetto alla co-amministrazione.

Le pubbliche amministrazioni possono decidere di ricorrere alla co-progettazione, in luogo delle procedure competitive, anche in quegli ambiti, settori di intervento ovvero servizi che, come nel caso di specie, sono stati in precedenza oggetto di affidamenti ai sensi del codice dei contratti pubblici. Il quale sembrerebbe invece invocato quale procedura più “corretta” da parte della società ricorrente e ritenuta tale dalla Sezione, anche perché la co-progettazione è stata esperita senza la precedente fase (ritenuta obbligatoria) della co-programmazione.

Cosa si impara da questa vicenda

Tutto ciò considerato, la sentenza de qua permette di svolgere anche alcune brevi riflessioni in ordine al “come” il procedimento di co-progettazione può essere costruito. Nel caso di specie (qui sono consultabili l’Avviso pubblico, l’allegato progettuale e gli altri atti del procedimento), infatti, esso sembra essere concepito quale strumento rapido^[3], il cui progetto di “massima” è già definito dall’ente pubblico che valuta, sulla base di punteggi, le diverse proposte elaborate e presentate dagli ETS. Avuto riguardo allo specifico oggetto dell’avviso[4], ben si comprende come le prestazioni da erogare siano (necessariamente) predeterminate dall’amministrazione procedente, anche in ragione dei precedenti affidamenti. In un simile contesto, per vero, non è agevole distinguere tra i diversi procedimenti. In questo senso, allora, forse, sarebbe opportuno attivare processi partecipativi e co-programmatori utili alla raccolta delle istanze e dei bisogni da soddisfare, anche per comprendere l’esistenza di eventuali “scostamenti” ovvero differenze e/o novità che gli interventi potrebbero/dovrebbero prevedere. A ciò aggiungasi che le pubbliche amministrazioni procedenti sono chiamate a dare maggiore enfasi alle premesse da inserire negli atti con cui si attivano i procedimenti amministrativi di natura collaborativa. Questi ultimi dovrebbero dare contezza del fatto che la co-progettazione è funzionale a raccogliere le disponibilità degli ETS partecipanti a definire modalità diverse di intervento, anche alla luce delle risultanze della precedente fase di co-programmazione. In questa prospettiva, nel caso specifico dell’avviso oggetto del ricorso qui in argomento, l’ente pubblico e gli ETS possono collaborare nell’ottica di ridurre o superare i limiti sottesi alle procedure competitive[5].

[1] Per tutti, si veda Cons. Stato n. 3082/2026.

[2] Tar Toscana, sez. IV, 30 aprile 2026, n. 840. La sentenza de qua ha ad oggetto il ricorso presentato da una cooperativa sociale contro la decisione di una amministrazione pubblica di esperire una procedura di co-progettazione “per la definizione e realizzazione del servizio di assistenza all’autonomia e alla comunicazione personale degli studenti con disabilità presso le scuole secondarie di secondo grado della Provincia”.

[3] Nel caso di specie, l’avviso fa riferimento ad una “co-progettazione semplificata” ed indica in 20 giorni il termine per concludere il procedimento.

[4] Si tratta del “Servizio di assistenza all’autonomia e alla comunicazione personale degli studenti con disabilità presso le scuole secondarie di secondo grado.”

[5] Si pensi, per tutti, all’obbligo di rispettare il principio di rotazione che, nell’ambito di un servizio finalizzato a garantire un livello essenziale delle prestazioni, non appare adeguato a garantire la qualità, la continuità e l’affidabilità degli interventi.