Consiglio di Stato: legittimo rimborsare i costi sostenuti in una coprogettazione

Impresa Sociale aveva commentato in questo articolo la scelta del Consiglio di Stato, nell'ambito di un contenzioso che ha riguardato il Comune di Milano e alcuni ETS, di richiedere al Ministero del Lavoro e delle politiche sociali un parere circa alcuni aspetti relativi alle coprogettazioni, tra cui la legittimità del rimborso delle spese sostenute, con particolare riferimento agli oneri di personale. Ancorché ormai da tempo ciò rappresenti una prassi scontata, vi era una certa attesa per quanto il CdS avrebbe infine sentenziato, anche alla luce di precedenti espressioni della giustizia amministrativa, non sempre univoche sul punto. La sentenza 3082 del Consiglio di Stato, Sezione V, del 20 aprile 2026 chiarisce ogni dubbio a riguardo.

Il Tar Lombardia, sez. II, con la sentenza 1 ottobre 2024, n. 2533, aveva in modo chiaro ribadito le differenze per così dire “ontologiche” tra paradigma collaborativo, di cui al Codice del Terzo settore e lo schema competitivo, le cui procedure sono disciplinate nel d. lgs. 36/2023. Avverso quella decisione, che, nella fattispecie, attiene ai servizi di co-progettazione e co-gestione della "Casa dell'accoglienza Enzo Jannacci" e di appartamenti destinati all'housing sociale (progetto finanziato dal PNRR), hanno presentato ricorso talune società cooperative. Tra le doglianze delle ricorrenti, per quanto qui di interesse, si ricordano: 

1. il riconoscimento del corso del personale tra i costi ammissibili a rimborso;
2. l’assenza di una fase prodromica di co-programmazione precedente a quella di co-progettazione;
3. i criteri utilizzati dalla commissione per valutare le proposte presentate dagli ETS;
4. la specifica procedura di co-progettazione, ritenuta eccessivamente “selettiva”

Il Consiglio di Stato, sez. V, con la sentenza n. 3082 del 20 aprile 2026, respingendo l'appello e confermando la sentenza di primo grado del TAR Lombardia, ha ribadito che:

1. il costo del personale impiegato nella realizzazione delle attività e degli interventi oggetto del procedimento di co-progettazione può considerarsi una spesa ammissibile a titolo di rimborso. In questo senso, la relazione ministeriale (Ministero per il Lavoro e le politiche sociali) ha evidenziato che “le varie voci del costo del lavoro […], sia con riferimento al lavoro dipendente che al lavoro autonomo, possano costituire, nell’ambito della coprogettazione, spese ammissibili; che potranno essere oggetto di rimborso da parte dell’Amministrazione procedente nei limiti previsti dal progetto e dal correlato piano finanziario, oggetto di valutazione in primo luogo di merito, e nel rispetto delle quote di cofinanziamento […]”. La medesima relazione ha altresì evidenziato che, anche in coerenza con quanto previsto dall’art. 16 del d.lgs. n. 117 del 2017, i lavoratori degli enti del terzo settore hanno diritto ad un trattamento economico e normativo non inferiore a quello previsto dai contratti collettivi, con il corollario che i costi sostenuti dall’ente a tale titolo non sono comprimibili rispetto a quelli di un operatore economico non appartenente al terzo settore. Si tratta dunque, di importi erogabili a titolo di rimborso delle spese sostenute, rendicontate e documentate per la realizzazione dei servizi e degli interventi coprogettati. E ciò deriva dal fatto che la rendicontazione è dovuta in quanto le risorse riconosciute agli enti del terzo settore hanno natura di contributi ex art. 12 della legge n. 241 del 1990. E ciò perché il Comune di Milano ha inteso ricorrere alla procedura di co-progettazione e non a quella di esternalizzazione di un servizio di welfare, secondo una logica di mera convenienza economica. Al contrario, la decisione dell’ente locale meneghino è stata quella di contemplare diversi benefici conseguibili per la collettività, ravvisabili essenzialmente nella natura flessibile del rapporto, originante da una co-progettazione, che permane e si sviluppa sino alla conclusione delle attività ed alla rendicontazione delle spese per le quali è richiesto il rimborso (con esclusione di qualsiasi introito diretto od indiretto per il co-progettante), senza dovere dare spazio a varianti in corso di esecuzione del rapporto, come accaduto nel vigore del precedente contratto di appalto. Da ciò discende, pertanto, che i costi del personale non sono sinonimo di "lucro" ma di spese documentate necessarie alla realizzazione del servizio.
2. non esiste un obbligo di separazione netta tra le due fasi disciplinate nell’art. 55 del Codice del Terzo settore. Nel caso di specie, il Comune aveva già delineato le linee strategiche nel "Piano di sviluppo del welfare", integrando di fatto la programmazione necessaria. Questo specifico profilo risulta di particolare interesse, atteso che la co-programmazione, come implementato dal Comune di Milano e confermato dalla sentenza de qua, contempla e involge tutte quelle operazioni ovvero attività di ascolto, di proposta, di raccolta di informazioni, di idee e di possibili interventi strategici, che si ritengono maggiormente utili per attivare, successivamente, un procedimento di co-progettazione;
3. nella co-progettazione, la proposta elaborata ed avanzata dagli Enti del Terzo settore ha un valore di massima ed è suscettibile di modifiche in itinere e, nel caso di specie, anche se i criteri non raggiungono il livello di analiticità e specificità di quelli utilizzati di norma nel caso degli affidamenti esternalizzati, non risultati viziati da illogicità e/o irragionevolezza;
4. la fase preliminare di scelta dell’Ets (o degli Ets riuniti) è di fatto inevitabile, in quanto sì tratta di selezionare, fra le varie proposte trasmesse all’Amministrazione, quella maggiormente rispondente alle esigenze di quest’ultima. In questo senso, l’art. 55, comma 4, del d.lgs. n. 117 del 2017 dispone in via generale che l’individuazione dell’ETS con cui avviare il partenariato deve avvenire nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità, partecipazione e parità di trattamento. E’ inevitabile che specialmente i principi di imparzialità e di parità di trattamento richiedono, oltre alla predeterminazione dei criteri, una scelta selettiva, o, meglio, di valutazione comparativa. Ne discende che, rispetto a quanto contestato dalle società ricorrenti, “non è dunque ravvisabile una violazione dell’autovincolo, dovendosi intendere il riferimento, contenuto nell’atto di indirizzo politico, ad un “approccio non competitivo” come scelta alternativa alla regola di evidenza pubblica finalizzata all’aggiudicazione di un appalto di servizi. In quest’ottica, la “modalità” con cui la procedura di co-progettazione è stata realizzata rimane pur sempre, non soltanto equiordinata a quella competitiva, ma pure se ne discosta in termini di ratio, obiettivi perseguiti e oneri previsti.

In ultima analisi, sembra che la Sezione abbia ribadito taluni fondamentali profili della co-progettazione che, peraltro, già la sentenza di primo grado aveva avuto il pregio di chiarire. A beneficio degli enti locali e degli ETS, impegnati nelle procedure di co-amministrazione, il Consiglio di Stato contribuisce a perimetrare, forse anche in senso espansivo, la forza della co-progettazione, nello specifico, precisando non solo la compatibilità dei costi del lavoro diretto, ma anche dei costi indiretti con la natura del contributo ex l. n. 241/1990. Questo particolare profilo – a parere di chi scrive – appare di particolare importanza, in specie laddove alla co-amministrazione si ricorra per assicurare i livelli essenziali delle prestazioni sociali e socio-sanitarie, anche facendo ricorso alle risorse proprie degli ETS.