Amministrazione condivisa, una nuova via per rispondere ai bisogni sociali

Le innovazioni normative di cui più volte questa rivista ha trattato - l’art. 55 del Codice del Terzo settore, poi la Sentenza 131 della Corte costituzionale e ora le linee guida - scardinano l’idea per cui soltanto gli enti pubblici possano perseguire l’interesse generale. Le organizzazioni di Terzo settore non solo sono legittimate alla realizzazione di quest’ultimo, ma in forza di ciò hanno accesso esclusivo ad un canale di collaborazione con i poteri pubblici in cui la loro posizione è tutt’altro che subordinata.

Questo complesso sistema di coordinamento riconosce quindi una pluralizzazione degli attori impegnati nel perseguimento di finalità di interesse generale, con evidenti conseguenze nel disegno delle politiche pubbliche. È, questa, una delle esigenze poste con maggior forza, negli ultimi anni, dall’ampia gamma di soggetti impegnati sul fronte del non profit e della sua componente produttiva, alla quale sempre più spesso ci si riferisce con l’espressione “economia sociale”[1]. In particolare, il dibattito che si è andato sviluppando attorno ad un welfare di carattere plurale ha fatto scaturire con forza l’esigenza di superare lo schema assicurativo novecentesco, a base pubblica, su cui sono stati a lungo tarati in via quasi esclusiva i grandi modelli di protezione sociale in Europa (Pisani, 2019).

Se questi sono stati fondati sulla de-responsabilizzazione dei cittadini, attraverso l’assicurazione dei gruppi produttivi dell’epoca da una serie di rischi calcolati su base statistica (Rosanvallon, 2013), con una sostanziale delega di gestione all’autorità pubblica in quanto unica garante dell’intervento universalistico, le forme di attivazione che nel corso degli ultimi decenni hanno invece visto protagoniste le organizzazioni del Terzo settore e più nello specifico dell’economia sociale, con interventi sempre più diffusi ed articolati, sono andate nella direzione esattamente opposta.

Di fronte ai limiti che il modello tradizionale sconta rispetto ai mutamenti che hanno investito i processi economici e sociali tali iniziative prendono le mosse direttamente da processi di responsabilizzazione “dal basso”. In tal modo, essi mirano a rispondere a bisogni sociali nuovi ed eterogenei, che quella mediazione istituzionale non è più in grado di soddisfare, in quanto inadatta a cogliere le molteplici e rapide trasformazioni della domanda.

Di fronte a questo scenario, il mondo non profit ha messo in campo un meccanismo di lettura dei bisogni più aderente alle micro-realtà, legato non solo alla dimensione materiale ma anche alle componenti simboliche e culturali che ad essi si riferiscono, al fine di generare nuove aggregazioni e alleanze, che superino la logica “autocentrata”. La dinamicità di tali iniziative, allora, favorisce una migliore aderenza delle risposte ai contesti territoriali di riferimento, bypassando l’approccio ordinatore e burocratico dell’autorità pubblica.

Se l’ambito del welfare è quello che più è stato presidiato da tali soggetti ed esperienze, si tratta, in ogni caso, di qualcosa di estremamente diverso dal “welfare state” a cui eravamo abituati. Cambia anche il rapporto fra la sfera del welfare e le altre sfere tradizionalmente oggetto di programmazione da parte delle politiche pubbliche. Tali iniziative, infatti, prendendo forma spesso grazie alla partecipazione delle comunità territoriali, assumono le funzioni tradizionalmente ascrivibili al welfare nell’ambito di nuovi modelli di sviluppo locale, fondati sulla sostenibilità sociale, economica e ambientale. Abbiamo, dunque, un’ibridazione della sfera sociale e di quella economica, all’interno di uno scenario, in via di evoluzione, che potremmo indicare con la categoria di “welfare society”, alla quale l’economia sociale può contribuire pienamente grazie alle sue caratteristiche costitutive.

La sentenza della Corte costituzionale e, in particolare, l’art.55 del Codice del Terzo settore, colgono questo nesso strutturale, evitando di separare il welfare dalle altre sfere e assumendo, invece, la centralità dell’“interesse generale”, come obiettivo in vista del quale deve essere favorito un coordinamento degli attori pubblici e di quelli rientranti nel Terzo settore, in alternativa alle logiche competitive che hanno dominato il mercato negli ultimi decenni.

In altri termini, il welfare non è più visto, nello scenario che si va delineando, come un segmento della programmazione politica finalizzato a colmare i vuoti lasciati dal mercato. Piuttosto, esso viene a costituire un fattore in grado di riorientare l’intero arco delle politiche pubbliche, grazie all’attivazione di processi di collaborazione entro i quali le comunità divengono protagoniste della definizione delle condizioni della vita in comune. Viene in tal modo tracciata una prospettiva per i rapporti tra pubblica amministrazione e settore non profit ispirata da un modello collaborativo molto più equilibrato e potenzialmente innovativo rispetto all’impostazione strumentale e in taluni casi puramente emergenziale che spesso è prevalsa in anni recenti.

Proprio su questo crinale, all’incrocio fra sviluppo economico e nuove forme di solidarietà, si aprono le sfide più importanti per le quali le pratiche di amministrazione condivisa diventano centrali. Si tratta innanzitutto di uno spazio in cui è possibile, per i soggetti che in questi anni hanno animato il variegato mondo del Terzo settore e dell’economia sociale, influire direttamente sulla definizione delle politiche e delle strategie di intervento, in continuità con l’azione che tali soggetti – cooperative e imprese sociali in primis, ma anche associazioni, fondazioni, e tutti gli altri enti che compongono la nuova categoria giuridica del Terzo settore – hanno in questi anni realizzato, delineando, attraverso le proprie iniziative, un diverso modello di sviluppo possibile, oltre i limiti dello Stato e del mercato e acquisendo così una intrinseca politicità (Salvatori, 2020; Marocchi, 2020).

Di fronte alla crisi della rappresentanza e dei corpi intermedi che hanno animato la dialettica politica novecentesca, questi attori, infatti, intervengono direttamente nella riorganizzazione degli spazi della vita sociale, intersecando obiettivi economici, sociali e politici. La costruzione di orizzonti di sviluppo sostenibili, attraverso la partecipazione delle comunità territoriali, non solo oppone un’alternativa concreta all’assolutezza (ed apparente insostituibilità) del paradigma neoliberale – assurto a norma “tecnica” di ordinamento della società – ma contribuisce a fondare su differenti principi – solidarietà e cooperazione in primis – le relazioni sociali. L’economia sociale, in particolare, contribuisce a rinsaldare su basi diverse il principio di coesione sociale, che era stato uno dei principali obiettivi degli schemi di protezione sociale nel Novecento, e lo fa descrivendo un diverso orizzonte di sviluppo.

In questo quadro, una sfida fondamentale per la fase post-pandemica si apre, ad esempio, sul fronte della co-progettazione dei servizi sociali e sanitari (Galera, 2020), che negli ultimi anni hanno dovuto subire gli effetti del contenimento della spesa da parte del pubblico, andando incontro ad un processo di progressiva frammentazione e aziendalizzazione nell’ambito di un paradigma di tipo “prestazionale” (Euricse, 2020; Guerini, 2021). La co-progettazione può essere il canale per riorganizzare le politiche sociali in risposta alla crescente complessità della domanda, contribuendo a garantire l’effettività dei diritti sociali.

Tale possibilità presuppone però che siano disposte le condizioni indispensabili al suo effettivo dispiegamento. Ciò richiede lo sviluppo di una diversa consapevolezza non solo da parte del pubblico, ma anche da parte delle organizzazioni dell’economia sociale. La narrazione prevalente nell’ultimo quarto di secolo ha fatto leva su un’idea di soggettività isolata dall’orizzonte collettivo: l’egoismo del singolo “homo oeconomicus” è diventato fattore di successo e di realizzazione personale. A fronte di questa narrazione culturale, dagli effetti pervasivi, si è assistito ad un indebolimento del capitale sociale che non può essere ignorato, in quanto è un fattore di erosione delle condizioni di possibilità perché si affermi un modello di amministrazione condivisa.

La collaborazione come orizzonte politico e istituzionale di risposta sistematica ai bisogni sociali richiede di avviare un percorso in larga parte nuovo, del quale vanno ricostruiti i riferimenti e i fondamenti. L'art.55 sfida ad una navigazione in mare aperto, in cui è necessario sviluppare nuove carte nautiche al di fuori della “comfort zone” offerta dalla guida pubblica. In particolare, fondamentale è includere la risposta ai bisogni individuali entro meccanismi di trasformazione sistemica, con una visione ampia e ben strutturata.

Occorre, dunque, affermare una nuova cultura, anche organizzativa, in cui la dimensione collettiva dei bisogni sociali possa essere assunta in una prospettiva di cambiamento sociale e politico stabile e capace di attivare processi di rilevanza istituzionale. Non si tratta di affidarsi alla “buona volontà” dei singoli o alla presenza occasionale di circostanze favorevoli, ma di affermare un nuovo modello collaborativo per far fronte alle domande sociali, nuove e vecchie, attraverso lo sviluppo di professionalità specifiche, di nuove forme di organizzazione e di lavoro, e potendo contare anche sulla predisposizione di competenze, strumenti di sostegno e risorse adeguate.

Siamo di fronte ad un passaggio cruciale. L’istituzionalizzazione del modello dell’“amministrazione condivisa” obbliga i soggetti che abitano l’economia sociale a impegnarsi attivamente per orientare un processo che ha il potenziale per imprimere uno sviluppo decisivo all’espansione degli spazi della solidarietà e dello sviluppo sostenibile. Si tratta di una fase determinante per definire il peso che tali valori possono acquisire, più in generale, all’interno delle nostre società. Del resto, in questi anni, anche il mondo for profit ha colto l’urgenza di un ripensamento delle proprie direttrici di sviluppo: basti pensare al ruolo che ha acquisito la riflessione sulla sostenibilità all’interno di molte realtà aziendali, specie di grandi dimensioni, al dibattito in corso presso i Ceo più rappresentativi sul tema del purpose, alla conversione della finanza alla obiettivi ESG, o ancora al peso crescente del welfare aziendale (Treu, 2020) e all’adozione, incoraggiata a livello europeo, di paradigmi produttivi ispirati alla responsible research and innovation.

Ma c’è il rischio che tali processi possano essere gradualmente inglobati entro logiche diverse da quelle qui descritte, finendo per riproporre schemi di subordinazione del Terzo settore rispetto alla prevalenza dell’azione pubblica e di mercato come forze dominanti. L’occasione che si presenta con l’approccio dell’amministrazione condivisa va dunque compreso come orizzonte di sperimentazione e di sfida, al quale guardare per un obiettivo che non riguarda soltanto l’applicazione della co-programmazione e co-progettazione a singoli progetti. In gioco c’è un orientamento complessivo, una visione di sistema, in cui si sostiene che la costruzione del futuro debba rimessa alla capacità delle persone di costruire una storia comune. Generando nuovi legami e investendo sul ruolo di un capitale sociale che valorizzi le differenze anziché esasperarle. Di fronte ad una fase post-pandemica che non si preannuncia né breve né facile, muoversi in questa direzione non è una semplice opzione, ma una necessità inaggirabile.

Bibliografia essenziale

Euricse (2020), La riforma del welfare anziani in provincia di Trento. Dal modello agli strumenti per la sua implementazione, Euricse Research Reports, n.19, Euricse, Trento.

European Commission (2013), Social Economy and Social Entrepreneurship, Social Europe Guide n.4, Luxembourg.

Galera G. (2020), Verso un sistema sanitario di comunità. Il contributo del Terzo settore, in “Impresa sociale”, n.2

Guerini G. (2021), Il welfare attraverso la pandemia, in “Impresa sociale”, n.1.

Treu T. (2020, a cura di), Welfare aziendale. Secondo welfare, novità, gestione e buone pratiche, Wolters Kluwer, Milano.

Marocchi G. (2020), L’impresa sociale fa politica?, in “Impresa sociale”, n.1.

Pellizzari S., Borzaga C. (a cura di, 2020), Terzo settore e pubblica amministrazione. La svolta della Corte costituzionale, Euricse, Trento.

Pisani G. (2019), Welfare e trasformazioni del lavoro, Ediesse, Roma.

Rosanvallon P (2013), La società dell’uguaglianza, Castelvecchi, Roma.

Salvatori G. (2020), La dimensione politica dell’economia sociale, in “Impresa sociale”, n.1.

[1] Per una definizione di economia sociale, cfr. European Commission, 2013.