Una politica emergente e un fenomeno di imprenditoria sociale

Introduzione

Le WISE (Work Integration Social Enterprise, imprese sociali di integrazione lavorativa), così come più in generale le iniziative del terzo settore, rappresentano una risposta ad un mercato di lavoro non in linea con la realtà, e a fallimenti governativi, in questo caso riguardanti la politica occupazionale. Due sono i principali problemi: la difficoltà di garantire un’occupazione ad un numero consistente di lavoratori svantaggiati, da un lato, ed il fallimento di molte delle attuali politiche occupazionali, dall’altro. Le WISE nascono e si sviluppano proprio per fronteggiare questi problemi e per dare una risposta alle esigenze specifiche di questi lavoratori (Spear, Bidet, 2005).

Queste imprese sono, almeno in alcuni contesti nazionali, un’evoluzione dei laboratori per i disabili, che hanno fatto da apripista a nuove strategie di integrazione per persone con divers-abilità, che sarebbero altrimenti escluse dal mercato del lavoro, attraverso il loro coinvolgimento in un’attività produttiva. In alcuni Paesi, le WISE sono state riconosciute e incluse nelle politiche nazionali di welfare e di impiego (Cooney et al., 2016). Va in ogni caso considerato che il contesto politico e il mercato del lavoro sono molto diversi nei Paesi dell’Europa dell’Est rispetto a quelli dell’Europa occidentale; nell’Europa dell’Est, questo settore si è evoluto in un processo di transizione omnicomprensivo con un paradigma neoliberale, focalizzato sul mercato libero e che prestava poca attenzione a organizzazioni e imprese “alternative”, radicate in dinamiche locali e collettive (Defourny, Nyssen, 2021). In questi Paesi, le politiche nazionali e i programmi sociali e occupazionali hanno un ruolo molto importante sulla nascita e lo sviluppo di questo tipo di imprese sociali.

Le WISE in Romania

Questo studio analizza l’evoluzione del settore delle WISE in Romania, un Paese in cui ha avuto luogo un’importante transizione democratica ed economica, membro dell’Unione Europea dal 2007, e i cui cambiamenti hanno avuto un impatto significativo sulla politica e sul mercato del lavoro. Va però considerato che le WISE si sviluppano soprattutto nei Paesi dove, in risposta alla situazione dei lavoratori svantaggiati sul mercato del lavoro, c’è una buona correlazione/coordinamento tra tre diverse aree: le politiche del mercato del lavoro, le politiche sociali ed economiche del terzo settore, e le normative sugli appalti pubblici, nello specifico quelli di responsabilità sociale con clausole riguardanti l’inserimento lavorativo. In paesi come la Romania, dove questa correlazione/coordinamento non funziona molto bene, il settore è in ritardo.

L’articolo presenta i risultati delle attività di ricerca svolte tra il 2021 e il 2022 sulle WISE in Romania. Viene considerato in particolare il Barometro dell’Economia Sociale 2021-2022, una ricerca sull’economia sociale in Romania che prende in considerazione il ruolo di tale settore come datore di lavoro a favore dei lavoratori svantaggiati. Viene inoltre analizzata l’evoluzione di imprese sociali di integrazione lavorativa certificate, e sono presentati alcuni dati preliminari sulle misure di supporto al mercato del lavoro e il loro impatto sulle WISE.

Il contesto: la situazione del mercato del lavoro e dei lavoratori svantaggiati e disabili in Romania, e le relative politiche di supporto

Una valutazione dell’OCSE sulla situazione del mercato del lavoro in Romania evidenzia come la maggior parte della popolazione della Romania non sia inserita nel mercato del lavoro formale. Alcuni gruppi (le persone con un livello di educazione inferiore, le donne, i giovani, e i Rom) restano a rischio di povertà ed esclusione sociale, specialmente nelle aree rurali^[1].

Secondo l’Istituto Nazionale di Statistica (INS), nel 2021 le persone inattive in Romania ammontavano a 227.500. La maggior parte erano concentrate nelle aree rurali (152.700). Queste persone sono considerate dall’INS come forza lavoro potenziale. Alcune delle persone inattive sono disincentivate a trovare un lavoro: disponibili a lavorare nelle due settimane successive (inclusa la settimana dell’intervista), hanno affermato che nelle ultime 4 settimane (inclusa la settimana di riferimento) hanno cercato lavoro utilizzando metodi passivi o che non stavano cercando un lavoro.

Una particolarità del mercato del lavoro in Romania è la diffusione del lavoro informale, che si stima essere tra il 14,5% e il 30% dell’occupazione totale. Secondo l’OCSE, nel mercato del lavoro informale troviamo coloro per cui questa costituisce una strategia di sopravvivenza, ad esempio chi è impiegato nell’agricoltura di sussistenza e nell’impiego domestico. Il 70% del lavoro informale stimato è nel settore agricolo, e comprende anche coloro che hanno contratti di lavoro formali ma evadono le tasse e i contributi per la sicurezza sociale (ad es. sono prevalenti nei servizi domestici e nei lavori di cura di bambini e anziani)^[2].

Lo stesso report mostra che la spesa per le politiche occupazionali in Romania è molto bassa, e un’ampia percentuale di chi cerca lavoro non partecipa alle politiche attive del lavoro.

L’OCSE raccomanda pertanto che vengano abbattute le barriere alla partecipazione attraverso politiche del lavoro più efficaci, soprattutto per i gruppi svantaggiati.

Le WISE, in quanto soggetti di imprenditoria sociale, costituiscono una risposta efficace a queste sfide, ma solo nel contesto di specifiche politiche del lavoro finalizzate al loro sviluppo e quando sostenute da normative ad hoc, come gli appalti pubblici con clausole sociali, misure a supporto dell’economia sociale, politiche per il terzo settore che definiscono tipi specifici di imprese sociali finalizzate all’integrazione lavorativa. Nella Figura 1 viene rappresentato il contesto normativo delle WISE e le politiche adottate in Romania per questo settore, alcune delle quali sono trasposizioni di altre politiche a livello europeo, come ad esempio possibilità di introdurre appalti riservati, clausole sociali e possibilità per le imprese di adempiere all’obbligo di assunzione di categorie deboli attraverso commesse a WISE.

Figura 1. Il contesto politico delle imprese sociali di integrazione lavorativa. Adattamento dal Barometro dell’Economia Sociale 2022, Ancuta Vamesu.

Sussidi per i lavoratori svantaggiati e altre politiche attive del mercato del lavoro

La disoccupazione, soprattutto se strutturale, la sottoccupazione e la presenza di numerose persone inattive nel mercato del lavoro formale sono ancora problemi importanti in Romania. Alcune categorie di lavoratori hanno delle grandi difficoltà a entrare nel mercato del lavoro. Gli aiuti di Stato, nella forma di sussidi, possono costituire incentivi aggiuntivi per le imprese ad assumere lavoratori svantaggiati o disabili.

Il principale riferimento normativo per le politiche attive del lavoro in Romania è la legge 76/2002 finalizzata a favorire i datori di lavoro ad assumere persone in stato di disoccupazione, che all’Art. 85 - (1) prevede che i datori di lavoro che assumono a tempo indeterminato neolaureati, disoccupati con più di 45 anni, disoccupati genitori single, disoccupati da molto tempo, giovani NEET, ricevano ogni mese, per un periodo di 12 mesi (o di 18 mesi nel caso di persone con disabilità) per ogni persona assunta appartenente a tali categorie, una quota di 2.250 lei (circa 450 euro), corrispondente al salario minimo, con l’obbligo di mantenere il rapporto di lavoro o la relazione di servizio per almeno i 18 mesi successivi. Questa legge quadro non prevede misure specifiche per le WISE.

Gli incentivi all’impiego equiparabili ai sussidi salariali costituiscono l’85% della spesa per le politiche attive del lavoro, secondo il rapporto OCSE già menzionato, e sono notevolmente superiori alla media degli altri Paesi europei analizzati dall’OCSE (32%). Il rischio derivante da queste misure è molto alto in Romania perché i sussidi non sono ben indirizzati e coprono un grande numero di persone alla ricerca di un impiego, come i neolaureati o i disoccupati di meno di 45 anni. Per migliorare il rapporto costo-efficacia della misura e ridurre le perdite, l’OCSE raccomanda che i sussidi per l’occupazione si rivolgano alle categorie a maggior rischio di impiegabilità, nello specifico i lavoratori a bassa produttività e i disoccupati di lungo termine^[3].

La legge n° 219 del 2015 sull’economia sociale ha riconosciuto ufficialmente il settore dell’economia sociale, che comprende: cooperative, aziende agricole e cooperative, fondi di mutuo aiuto, associazioni e fondazioni operanti in base a specifiche leggi quadro. A queste categorie, la legge sull’economia sociale ha aggiunto le imprese certificate come imprese sociali. Tutti questi enti devono, in base ai loro rispettivi statuti, impegnarsi a rispettare i principi dell’economia sociale e i criteri dell’impresa sociale stabiliti dalla legge. La certificazione di impresa sociale è garantita alle aziende che, in base ai loro atti di fondazione e operatività, rispettano i seguenti criteri (stabiliti nell’Art. 8, par. 4 della legge sull’economia sociale 219/2015):

1. Avere un obiettivo sociale e/o agire nell’interesse della collettività;
2. Allocare almeno il 90% dei profitti a obiettivi sociali o alla riserva statutaria;
3. Impegnarsi a trasmettere gli asset rimanenti dopo la liquidazione a una o più imprese sociali;
4. Applicare il principio di equità sociale a dipendenti e amministratori assicurando un salario / un livello di remunerazione equo, che non ecceda il rapporto di 1 a 8.

Figura 2. Organizzazioni e imprese dell’economia sociale.

La legge sull’economia sociale è stata lanciata dal Ministero del Lavoro attraverso il Fondo Sociale Europeo – Programma Operativo Nazionale – progetto POSDRU. Nonostante siano state condotte numerose consultazioni con attori dell’economia sociale, questi non condividevano un’identità comune come attori dell’economia sociale ai tempi del dibattito legislativo (2012-2015), e quindi la legge ha avuto un impatto limitato sulle organizzazioni esistenti. Ha soltanto creato il contesto per l’avvio di nuove imprese sociali nell’ambito dei finanziamenti del Fondo Sociale Europeo^[4].

La stessa legge prevedeva il riconoscimento legale delle imprese sociali di integrazione lavorativa (WISE). Queste disposizioni sono state adottate da alcuni fornitori di servizi sociali e dalle ONG nel settore sociale già attive nell’integrazione sociooccupazionale dei lavoratori svantaggiati. Per legge, le WISE sono imprese sociali che in cui il 30% della forza lavoro è costituito da lavoratori vulnerabili, cui sono dedicati appositi programmi di integrazione lavorativa. A queste condizioni, le WISE possono ricevere una certificazione sociale dai servizi dell’impiego nazionali. Questo nuovo tipo di impresa, tuttavia, non ha, ad oggi, ricevuto un adeguato sostegno da parte delle politiche pubbliche e in specifico delle forme di affidamenti di beni e servizi finalizzati all’integrazione lavorativa di persone svantaggiate.

Imprese dell’economia sociale e impiego di gruppi svantaggiati

Secondo il Barometro dell’Economia Sociale del 2022, il 69% degli enti di economia sociale intervistati impiega persone provenienti da gruppi vulnerabili; più di un’impresa rispondente su due (51,46%) ritiene di avere un impatto sull’integrazione di gruppi svantaggiati nel mondo del lavoro, compreso l’impiego di categorie protette. Questo mostra che molte imprese dell’economia sociale, in particolare quelle attive nel settore sociale, hanno come obiettivo l’integrazione dei lavoratori svantaggiati. Con persone vulnerabili ci si riferisce a persone con disabilità, vittime di violenza domestica, senza fissa dimora, persone con dipendenze da alcool, droghe o sostanze stupefacenti, internet, gioco d’azzardo, etc., vittime di traffico di essere umani, detenuti, persone con disturbi mentali, persone provenienti da comunità isolate, disoccupati di lungo termine.

Figura 3. Tipo di missione sociale / ambientale o impatto delle organizzazioni dell’economia sociale. Fonte: Barometro dell’Economia Sociale, 2022 - Ancuta Vamesu, Fundatia Alaturi de voi Romania.

Figura 4. Tipi di persone vulnerabili impiegate in imprese dell’economia sociale - % di imprese rispondenti che hanno dipendenti appartenenti a categorie svantaggiate. Fonte: Barometro dell’Economia Sociale, 2022 - Ancuta Vamesu, Fundatia Alaturi de voi Romania.

Riconoscimento del settore pubblico: certificazione delle imprese dell’economia sociale

Il settore sociale in Romania è caratterizzato da procedure di certificazione molto complesse. Ci sono diversi tipi di certificazione: come fornitore di servizi sociali, come datore di lavoro, come impresa sociale e impresa sociale di integrazione lavorativa (WISE), come laboratorio per categorie protette - quest’ultima per tutti i datori di lavoro, non solo gli enti dell’economia sociale.

Molte delle imprese che hanno risposto al Barometro dell’Economia Sociale hanno almeno una certificazione, accreditamento o autorizzazione. Delle imprese rispondenti, il 77% ha almeno un riconoscimento amministrativo specifico a livello sociale, un ambito strettamente normato da numerose barriere operative di carattere amministrativo, ma anche in altre aree come quella dei servizi finanziari in cui operano le organizzazioni di mutuo aiuto. Alcune imprese hanno più di una certificazione, e il 28,8% di quelle analizzate intendono ottenere tali riconoscimenti in futuro.

Occorre notare che solo il 34,8% circa delle imprese rispondenti ha scelto la certificazione di impresa sociale. Come previsto, molte aziende hanno la certificazione di impresa sociale per potere essere annoverate tra gli enti dell’economia sociale e beneficiare dei finanziamenti dei Programmi Operativi del Fondo Sociale Europeo.

Vi sono poi molte imprese che nei fatti operano come soggetti di economia sociale, ma che non dispongono di alcuna certificazione e sono riconosciute ufficialmente dalle autorità solo nella misura in cui possono accedere ai finanziamenti europei, ma senza ottenere alcun altro beneficio.

Figura 5. Tasso di certificazioni per i servizi sociali e /o occupazionali e accreditamento delle organizzazioni dell’economia sociale come imprese sociali. Fonte: Barometro dell’Economia Sociale, 2022 - Ancuta Vamesu, Fundatia Alaturi de voi Romania.

Supporto pubblico alle imprese dell’economia sociale

Oltre il 40% delle imprese sociali partecipanti all’indagine non vedono motivi per cui dovrebbero ricevere un supporto dalle autorità centrali (comprese le loro articolazioni territoriali, come i servizi decentralizzati delle autorità nazionali nell’ambito del lavoro, dell’impiego e della protezione sociale); il 41% non ricerca il supporto da parte dei Consigli Regionali, 43,6% dai servizi sociali locali o regionali, e 31% nel caso dei consigli comunali.

In altre parole, molte delle imprese dell’economia sociale che hanno risposto al sondaggio non immaginano di poter ricevere un supporto da autorità pubbliche e, d’altra parte, non comprendono l’importanza di un rapporto di collaborazioni con le autorità pubbliche. Oltre il 30% delle imprese ritengono che i servizi decentralizzati delle principali autorità (il Ministero del Lavoro e della Protezione Sociale, l’Agenzia Nazionale per l’Impiego) le supportino in misura minima o nulla nello svolgimento delle loro autorità e oltre il 40% delle imprese intervistate affermano persino che non c’è alcuna necessità che queste autorità le supportino.

Dinamiche di certificazione delle imprese sociali di integrazione lavorativa in relazione alle politiche esistenti

A marzo 2022, sono state certificate 180 imprese sociali di integrazione sociale in Romania, come mostrato dalla Tabella 1.

Tabella 1. Numero di imprese sociali di integrazione lavorativa certificate in Romania nel periodo 2016-2022. Fonte: registro delle imprese sociali certificate, ANOFM, marzo 2022.

28 WISE attive sono state certificate nel periodo 2016-2022. Le rimanenti 160 negli anni 2021-2022, alle condizioni stabilite dal nuovo Fondo Sociale Europeo - Programma Operativo Nazionale sul Capitale Umano HCOP 2014-2022, che ha finanziato il lancio di numerose WISE.

Possiamo affermare che le sole imprese che hanno dimostrato la loro sostenibilità sono quelle certificate almeno 3 anni fa, ossia le 8 certificate prima del 2021. Che cosa hanno in comune? Tutte sono state costituite da organizzazioni / associazioni non profit attive nel campo sociale, o da aziende commerciali da esse detenute (ad es. UtilDeco, proprietà dalla Fondazione Alaturi de Voi, proprietà dell’Associazione Emmaus).

Inoltre, sono tutte costituite da organizzazioni con una certa esperienza, fondate prima (a volte molto tempo prima) della certificazione di impresa sociale. L’organizzazione più vecchia che ha scelto di certificarsi come WISE è la Caritas Campulung, fondata nel 1999, seguita dalla Fondazione “Alaturi de Voi”, fondata nel 2001. Un’impresa ha bisogno di esperienza imprenditoriale, di un’attività economica e sociale prima di lanciare un programma sostenibile di inserimento lavorativo.

Il programma che ha finanziato il lancio di molte imprese nel campo dell’inserimento socioprofessionale di gruppi svantaggiati, POSDRU 2007-2013, ha condotto alla fondazione di poche imprese sociali di integrazione lavorativa nel medio termine. In mancanza di integrazione delle imprese di inserimento sociale all’interno dei servizi per l’impiego, definiti dalla legge sulle politiche occupazionali in Romania (Legge 76/2022), la Legge sull’economia sociale non è in grado di supplire a questo gap normativo.

Progettato per allineare le politiche dell’impiego in Romania con quelle europee, il sistema di certificazione delle imprese di inserimento sociale si è rivelato inefficace nella pratica. Pertanto, le ONG nel settore sociale non hanno scelto di certificarsi per una qualifica che le porterebbe ad avere soltanto altri vincoli di carattere amministrativo e nessun vantaggio a livello di supporto pubblico. Le imprese di inserimento sociale rappresentano un modello che non è stato ben integrato nelle politiche sociali e nelle misure per l’occupazione dei gruppi svantaggiati; pertanto, non è possibile allo stato attuale misurare la loro efficacia.

Nel maggio 2022, 299 categorie protette sono state autorizzate in Romania, con 1.906 lavoratori, dei quali 1.227 sono persone con disabilità. Di queste, 32 sono state soggette a turnover nell’anno precedente. In quanto a forma giuridica, 7 erano imprese individuali, 19 erano persone fisiche autorizzate, 42 erano organizzazioni no profit o sezioni all’interno di esse, 38 erano associazioni o sezioni all’interno di esse, 4 erano fondazioni o sezioni all’interno di esse, 5 erano cooperative, le restanti erano aziende.

Accesso ai mercati pubblici

Le imprese sociali rispondono a una domanda di beni e servizi da parte dei consumatori, imprese, enti pubblici. I dati di alcuni paesi europei confermano che la domanda privata di beni e servizi dalle imprese sociali e dalle WISE sia in aumento. Nei nuovi stati membri, inclusa la Romania, dove molte imprese sociali e WISE sono state fondate grazie al supporto di programmi di finanziamento europei, esse affrontano sfide legate al passaggio da tale occasionale forma di sostegno, a forme più strutturate come quelle possibili attraverso una politica di sostegno attraverso forme di public procurement attente al tema dell’inclusione lavorativa, come avviene in altri paesi europei, anche sulla base delle normative europee in materia. La normativa europea e la legislazione nazionale in tema di appalti pubblici presentano opportunità per lo sviluppo di una relazione economica tra autorità pubbliche, WISE e categorie protette autorizzate da diverse procedure di appalti pubblici, nello specifico:

Appalti pubblici sociali

Nella procedura di appalto, l’autorità contraente può identificare clausole sociali sia nelle specificità tecniche che nei criteri di valutazione. Le nuove disposizioni europee riguardano anche la certificazione sociale. L’autorità contraente che intende acquistare un bene o un servizio che abbia al tempo stesso delle caratteristiche sociali può prevedere, agendo sulle specifiche tecniche del capitolato, sui fattori di valutazione o condizioni di realizzazione, una particolare certificazione a dimostrazione che tali lavori, servizi o prodotti sono in linea con i requisiti sociali richiesti; in specifico, la certificazione sociale attesta il carattere sociale e l’inserimento socio-professionale di lavoratori svantaggiati nelle WISE.

Contratti o mercati riservati

Questi acquisti sono stati inclusi nello specifico nell’art. 56 della legge 98/2016 e nell’art. art. 69 della legge 99/2016; secondo queste norme, l’autorità / entità contraente può riservarsi il diritto a partecipare alla gara agli enti che inseriscono persone con disabilità (legge n° 448/2006) e, con le modifiche introdotte dalla legge 219/2015 sull’economia sociale, alle WISE.

Inoltre, l’art. 112 della Legge n° 98/2016 e l’art. n° 125 della Legge n° 99/2016 danno indicazioni sulla facoltà delle autorità contraenti di stabilire che la partecipazione all’assegnazione di contratti di appalto pubblico per servizi sanitari, sociali e culturali sia riservata a specifici soggetti quali gli enti non profit, le imprese sociali e i laboratori protetti accreditati come fornitori di servizi sociali. Ma, malgrado queste possibilità, i dati dell’Agenzia Nazionale per gli Appalti Pubblici (ANAP) e dell’Ufficio Nazionale Centralizzato sugli Appalti (ONAC) mostrano che le autorità contraenti in Romania non stanno ancora sfruttando le opportunità previste dalla legge sulle WISE. Secondo i dati forniti dall’ANAP per il periodo 2016-2021 (ossia dall’adozione delle procedure nella legislazione nazionale sugli appalti), sono state avviate 143 procedure di appalto riservato, ma hanno riguardato solo i laboratori protetti.

Per quanto riguarda l’uso di clausole sociali, non è possibile determinare la frequenza del loro uso da parte delle autorità contraenti, in quanto questi criteri si trovano nella documentazione di valutazione e devono essere analizzati nel dettaglio.

Il livello di conoscenza delle normative legali da parte delle imprese dell’economia sociale è ancora basso, benché sia migliorato dal 2021 tra i rispondenti al Barometro.

Figura 6. Il livello di conoscenza delle normative legali da parte delle imprese dell’economia sociale

Conclusioni e ulteriori percorsi di ricerca sul tema

Le imprese sociali in Romania hanno un’evoluzione diseguale e un alto grado di dipendenza dai fondi Europei. Tra le imprese finanziate da fondi Europei, molte sono certificate come imprese sociali.

Troppe poche organizzazioni dell’economia sociale scelgono di certificarsi come imprese sociali, sono infatti solo lo 0,9%. Questa bassa percentuale è dovuta al fatto che tale certificazione non dà particolari vantaggi in quanto non è accompagnata da alcuna misura di supporto dopo la fase di lancio finanziata dai fondi Europei.

Molte imprese dell’economia sociale in Romania sono finalizzate all’integrazione lavorativa di persone svantaggiate. Con 1.682 lavoratori, la quota di imprese sociali certificate come datori di lavoro rimane molto scarsa, circa l’1% del totale nel settore dell’economia sociale. Nonostante molte imprese dell’economia sociale supportino l’integrazione lavorativa di gruppi svantaggiati, poche di esse scelgono di classificarsi come imprese sociali di integrazione lavorativa (WISE), un segno che questa etichetta non è particolarmente attrattiva per il settore in assenza di altre politiche di supporto nell’ambito delle politiche attive del lavoro destinate ai lavoratori svantaggiati e ai loro datori di lavoro e agli appalti pubblici con clausole sociali in tema di integrazione lavorativa.

Le prossime ricerche dovrebbero focalizzarsi su come le politiche del lavoro possano raggiungere i lavoratori svantaggiati in Romania, che sono numerosi, e su come il ruolo dell’economia sociale e nello specifico quello delle WISE possa essere supportato.

DOI: 10.7425/IS.2023.01.04

Bibliografia

Cooney K., Nyssens M., O’Shaughnessy M., Defourny J. (2016), “Public Policies and Work Integration Social Enterprises: The Challenge of Institutionalization in a Neoliberal Era”, Nonprofit Policy Forum, 7(4), pp. 415-433.

Defourny J., Nyssens M. (2021) (eds.), Social Enterprise in Central and Eastern Europe: Theory, Models and Practice, Routledge.

Spear R., Bidet R. (2005), “Social enterprise for work integration in 12 european countries: a descriptive analysis”, Annals of Public and Cooperative Economics, 76(2), pp. 195-231.