La co-programmazione di un Piano Sociale di Zona. L’esperienza del Distretto di Pavia

Abstract

Tra novembre e dicembre del 2021, il Consorzio Sociale Pavese – costituito nel 2009 da dodici Comuni per programmare e gestire in forma associata i servizi socioassistenziali nel Distretto sociale di Pavia (105.000 residenti) – ha indetto un procedimento di co-programmazione del Piano Sociale di Zona 2021-2023, poi approvato a febbraio 2022. L’iniziativa, maturata nell’ambito del progetto di welfare di comunità e innovazione sociale Fare #BeneComune, sostenuto da Fondazione Cariplo, si inserisce in un più ampio disegno di sviluppo che intende promuovere, nel territorio pavese, cultura, competenze e strumenti di collaborazione tra Pubbliche Amministrazioni, Enti del Terzo Settore e altre organizzazioni.

In questo articolo ricostruiamo il contesto locale e regionale nel quale è maturata l’esperienza di co-programmazione; sintetizziamo le fasi nelle quali si sviluppa il procedimento; presentiamo l’oggetto e l’impostazione dell’avviso pubblico; approfondiamo in particolare i contenuti e le modalità di svolgimento dell’attività istruttoria, soffermandoci sugli strumenti utilizzati per favorire partecipazione e condivisione; infine, illustriamo gli esiti del processo di co-programmazione, la conclusione del procedimento e gli sviluppi.

DOI: 10.7425/IS.2022.03.08

Il testo è stato scritto a partire dal contributo concreto che gli autori hanno dato allo svolgimento del percorso: Marco Cau è project manager del progetto e co-ideatore e facilitatore del procedimento di co-programmazione descritto; Elena Volpato è responsabile della gestione amministrativa del progetto e co-ideatrice e responsabile del procedimento di co-programmazione.

Dalla progettazione partecipata alla co-programmazione e co-progettazione

Il Consorzio Sociale Pavese ha posto al centro della programmazione zonale 2018-2020, poi prorogata al 2021, l'attivazione di progetti e percorsi di innovazione sociale basati sullo scambio continuo e costante tra il sistema dell’offerta sociale, le sue reti e le comunità sul territorio. Obiettivo principale di quattro anni di lavoro è stato quello di integrare il welfare dei servizi con l’emergente welfare di comunità (Ciceri et al., 2019), contribuendo a innovare la risposta ai bisogni territoriali grazie a sperimentazioni in grado di “attivare risposte più efficaci, efficienti ed eque, rafforzando la dimensione comunitaria, coinvolgendo la società e i cittadini in processi partecipati e rendendo così maggiormente incisiva, stabile e sostenibile l’innovazione prodotta” (Fondazione Cariplo, 2014).

Dal novembre 2018 al giugno 2022, il Consorzio Sociale Pavese è stato capofila di Fare #BeneComune, un'iniziativa di welfare di comunità e innovazione sociale cofinanziata da Fondazione Cariplo, che è diventata parte integrante del Piano di Zona 2018-2020. Nato per aiutare le famiglie, in particolare quelle con figli minori a carico, a contrastare l’impoverimento sociale, economico ed educativo, il progetto ha rappresentato in questi anni una palestra per la sperimentazione territoriale di progettazioni partecipate che hanno coinvolto organizzazioni pubbliche e private.

Messo a punto a sua volta nell’ambito di un percorso di co-progettazione, nel corso del suo sviluppo Fare #BeneComune ha alimentato tavoli di lavoro che hanno consentito di elaborare nuovi progetti, anche coinvolgendo nuovi partner, sia Enti di Terzo Settore, sia scuole.

Il Consorzio Sociale Pavese ha sostenuto, facilitato e integrato nel sistema territoriale i nuovi progetti e, contestualmente, si è posto l’obiettivo di passare da una fase di progettazione partecipata a una più matura di co-programmazione e co-progettazione, basata sulle opportunità che apre il nuovo Codice del Terzo Settore, sull’interpretazione che ne ha dato la Corte costituzionale con la sentenza 131/2000, sulle concrete indicazioni delle Linee guida sul rapporto tra Pubbliche Amministrazioni ed Enti del Terzo Settore adottate dal Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali con il decreto 72/2021.

A scuola di co-programmazione e co-progettazione

Per sostenere il passaggio dalla fase di progettazione partecipata a quella di co-programmazione e co-progettazione e promuovere cultura e conoscenza riguardo questi temi, il Consorzio Sociale Pavese, con i suoi partner di Fare #BeneComune, ha innanzitutto realizzato, tra aprile e giugno 2021, una scuola sul tema Nuovo welfare, co-programmazione e co-progettazione tra enti pubblici e Terzo Settore.

La scuola, gestita dal Centro Servizi Formazione, ha dapprima introdotto i partecipanti ai temi del welfare dei servizi e del welfare di comunità, alle diverse forme di collaborazione pubblico-privato e ai principi e valori fondanti delle partnership tra pubblico e terzo settore; successivamente si è concentrata sugli istituti collaborativi previsti dalla riforma del terzo settore, sui percorsi amministrativi e sulle modalità della loro applicazione.

Per il Consorzio Sociale Pavese, per tutti i partner di Fare #BeneComune e per le altre organizzazioni del territorio, si è trattato di un passaggio significativo per approfondire i temi della co-programmazione e della co-progettazione, alla luce delle recenti evoluzioni legislative e confrontandosi con alcune significative esperienze nazionali, e per continuare ad alimentare competenze relative alla costruzione di un nuovo welfare, all’intreccio tra welfare dei servizi e welfare di comunità.

Per gli operatori pubblici e del privato sociale che hanno partecipato, la scuola è stata una esperienza di apprendimento condiviso su almeno tre piani:

• sul piano culturale, i partecipanti hanno potuto mettere in relazione gli apprendimenti operativi maturati nell’ambito delle iniziative di welfare di comunità sperimentate sul territorio pavese con le evoluzioni del welfare nazionale, nel passaggio dal welfare state al welfare mix e, più recentemente, alle prime esperienze di welfare generativo, collaborativo, partecipato; su questo piano, si è rafforzata la consapevolezza che esperienze positive di welfare di comunità trovano spazio e si radicano con maggior forza laddove funziona il welfare pubblico e sono ben radicate esperienze pregresse di collaborazione tra Pubblica Amministrazione e terzo settore;
• sul piano tecnico, la scuola ha consentito a un gruppo piuttosto eterogeneo di funzionari pubblici, assistenti sociali, professionisti del terzo settore, volontari e attivisti di acquisire le conoscenze sugli aspetti amministrativi della co-programmazione e della co-progettazione; si sono così create le condizioni per mettere a punto procedimenti ben strutturati e gettate le basi per una partecipazione informata e consapevole ai processi collaborativi;
• sul piano del confronto, il percorso formativo ha rappresentato una buona occasione per comparare le esperienze locali con le pratiche di altri territori; in questo modo, i partecipanti hanno potuto concretamente verificare che i processi di cambiamento sono possibili, che vanno innestati in un disegno intenzionale, che richiedono pazienza e persistenza, che vanno strutturati, accompagnati, curati.

La co-programmazione nelle Linee di indirizzo di Regione Lombardia per la programmazione sociale 2021-2023

Un incoraggiamento a persistere nella direzione intrapresa è venuto dalle Linee di indirizzo messe a punto da Regione Lombardia per la programmazione sociale 2021-2023, nelle quali i procedimenti della co-programmazione e della co-progettazione vengono espressamente richiamati come strumenti per promuovere collaborazioni stabili tra Enti del Terzo Settore e Pubbliche Amministrazioni e per costruire interventi che abbiano nell’intersettorialità la loro cifra caratteristica.

In particolare, nel documento, Regione Lombardia evidenzia l’esigenza, ancor più rafforzata dall’impatto della pandemia, di mettere a punto un “modello di risposta che riequilibri il focus dall’offerta al bisogno, e che, confermando la centralità del concetto di rete, riesca a fornire un effettivo accoglimento e un più ampio e semplice accesso dei cittadini all’interno del sistema di offerta sociale”. Per questo occorre superare l’”approccio settoriale” e “muoversi sempre più in direzione di una risposta integrata e trasversale” concretamente basata su una programmazione che preveda risposte multidimensionali e complementarietà dei servizi e dei progetti.

Coerentemente con questo modello di intervento, le Linee guida indicano che “la programmazione deve orientarsi sempre più verso l’identificazione e la progettazione di soluzioni diverse, pensando ad interventi sperimentali e di innovazione sociale sia in aree già presidiate da modelli di intervento consolidati, sia in nuove aree del bisogno sociale”.

“Tale approccio – secondo Regione Lombardia – può trovare una sua concretizzazione, ad esempio, in un utilizzo rafforzato e in ottica maggiormente sistemica della logica della co-progettazione, co-programmazione e realizzazione con il Terzo Settore, attivando una dinamica positiva di collegamento tra analisi e conoscenza del bisogno, programmazione ed erogazione e valutazione” (Regione Lombardia 2020).

Gli indirizzi regionali richiamano l’esigenza di una relazione rafforzata della Pubblica Amministrazione con il terzo settore, facendo riferimento ad alcune piste particolarmente innovative del Codice del Terzo Settore e delle Linee guida del decreto 72/2021:

• l’idea che i procedimenti di co-programmazione e di co-progettazione debbano essere collegati, in modo che i diversi progetti siano integrati in modo sistemico in un disegno più ampio;
• l’idea che i processi di co-progettazione riguardino una o più attività di interesse generale anche connesse tra loro, per costruire interventi a carattere intersettoriale, basati su una programmazione in grado di costruire risposte multidimensionali, complementari, integrate e trasversali;
• l’idea che co-programmazione e co-progettazione possano essere utilizzati come strumenti ordinari di collaborazione tra Pubblica Amministrazione e Terzo Settore, dall’analisi dei bisogni, alla programmazione, alla realizzazione e infine alla valutazione degli impatti.

Il procedimento amministrativo di co-programmazione

L’articolo 55 del Codice del Terzo Settore stabilisce che le Amministrazioni Pubbliche, nell'esercizio delle proprie funzioni di programmazione e organizzazione a livello territoriale degli interventi e dei servizi, assicurano il coinvolgimento attivo degli enti del Terzo Settore, attraverso forme di co-programmazione e co-progettazione.

In particolare, l’istituto della co-programmazione è disciplinato dal secondo comma dell’articolo 55: “La co-programmazione è finalizzata all'individuazione, da parte della Pubblica Amministrazione procedente, dei bisogni da soddisfare, degli interventi a tal fine necessari, delle modalità di realizzazione degli stessi e delle risorse disponibili”.

“La disposizione – come indicato dalle già citate Linee guida del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali – introduce un fondamento di diritto positivo ed una piena legittimazione alle tante esperienze, anche informali, attivate dagli enti nella costruzione di tavoli di lavoro e di percorsi di partecipazione su vari ambiti e ferma restando la ormai collaudata esperienza – con specifico riguardo ai servizi sociali – della pianificazione sociale di zona, variamente denominata, regolata e declinata a livello territoriale”.

Va sottolineato che, con la co-programmazione, la Pubblica Amministrazione non rinuncia alle sue prerogative e mantiene la titolarità delle scelte. E tuttavia, grazie alla co-programmazione – in quanto istruttoria partecipata e condivisa – il quadro di conoscenza e di rappresentazione delle possibili azioni da intraprendere diventa il portato della collaborazione di tutti i partecipanti al procedimento.

In quanto procedimento amministrativo, la co-programmazione si articola nelle seguenti fasi:

• l’iniziativa, ovvero l’atto formale con il quale si avvia il procedimento;
• la nomina del responsabile del procedimento ai sensi delle norme in materia di procedimento amministrativo;
• la pubblicazione di un avviso pubblico;
• lo svolgimento dell’attività istruttoria, ovvero del percorso partecipato e condiviso;
• la conclusione del procedimento, con la pubblicazione del documento istruttorio di sintesi.

L’attività di co-programmazione, che può essere articolata dal responsabile del procedimento in più sessioni, viene verbalizzata, tenendo conto dei diversi punti di vista espressi dai partecipanti ai lavori.

L’attività di co-programmazione prevede l’elaborazione dei verbali delle sessioni dell’attività istruttoria nonché l’elaborazione, condivisa, di un documento istruttorio di sintesi (relazione) a cura del responsabile del procedimento. Il documento istruttorio descrive lo svolgimento dell’attività di co-programmazione e sintetizza gli esiti raggiunti.

Il procedimento si conclude con un atto del dirigente competente della Pubblica Amministrazione procedente.

Dopo la chiusura del procedimento, la Pubblica Amministrazione tiene conto degli esiti dell’attività di co-programmazione ai fini dell’adozione e dell’aggiornamento dei suoi strumenti e dei suoi atti di programmazione e di pianificazione generali e settoriali. Tuttavia, come già richiamato sopra, le determinazioni che seguono sono di competenza dell’amministrazione procedente, che autonomamente acquisisce i diversi interessi espressi nel corso dell’istruttoria, li bilancia e ne fa sintesi in coerenza con i propri indirizzi.

Nella nostra esperienza le Linee guida hanno rappresentato un vademecum preziosissimo per mettere a punto il procedimento e il percorso di co-programmazione del Piano Sociale di Zona 2021-2023. Se è vero che già la Legge 328 del 2000 richiamava tra le funzioni degli Enti locali la programmazione, la progettazione e la realizzazione, con il coinvolgimento del terzo settore, di un sistema locale di servizi sociali a rete, è altrettanto vero che non sempre, nel corso degli anni, i processi virtuosi innescati nei primi anni Duemila hanno mantenuto il loro carattere innovativo. Il rilancio e lo sviluppo dei temi della collaborazione nel Codice del Terzo Settore e ancor più i suggerimenti puntuali delle Linee guida sono stati fondamentali per ridare vigore, senso e sostanza alla relazione tra Pubblica Amministrazione e terzo settore nella co-programmazione sociale locale.

L’avviso pubblico di co-programmazione del Piano Sociale di Zona

Nella cornice sopra descritta, a Pavia, il Consorzio Sociale Pavese ha scelto di sviluppare la co-programmazione del Piano Sociale di Zona 2021-2023 attraverso un procedimento amministrativo realizzato ai sensi dei citati Codice del Terzo Settore e decreto 72/2021.

Dopo l’avvio formale, e a seguito della nomina del responsabile del procedimento, è stato pubblicato un avviso per la partecipazione all’attività istruttoria di co-programmazione del Piano Sociale di Zona 2021-2023, in attuazione di quanto stabilito dalla Linee di indirizzo per la programmazione sociale territoriale per il triennio 2021-2023 di Regione Lombardia, alle quali abbiamo già fatto cenno.

L’avviso di co-programmazione è strutturato in alcuni capoversi introduttivi e in tredici articoli.

In premessa, è innanzitutto esplicitata la mission della Pubblica Amministrazione procedente, il Consorzio Sociale Pavese, che ha per scopo la programmazione e gestione in forma associata di servizi socioassistenziali, nonché la programmazione e la realizzazione degli obiettivi del Piano di Zona Sociale. In seguito, sono richiamati i principali riferimenti costituzionali e legislativi sui quali si basano co-programmazione e co-progettazione. Inoltre, sono chiarite le ragioni dell’avviso: il Consorzio Sociale Pavese – fermi restando gli strumenti di programmazione e pianificazione previsti dalla legislazione vigente e pur mantenendo la titolarità delle scelte – intende avvalersi, per la predisposizione del nuovo Piano Sociale di Zona, del diretto coinvolgimento di Enti del Terzo Settore, di altri Enti pubblici e di altri soggetti in possesso di esperienza qualificata e di interesse specifico.

L’articolo 1 definisce l’oggetto dell’avviso, ovvero la candidatura a partecipare al procedimento di co-programmazione del Piano Sociale di Zona 2021-2023 indetto dal Consorzio Sociale Pavese da parte degli Enti del Terzo Settore e delle altre organizzazioni pubbliche e private interessate.

Dopo le definizioni terminologiche dell’articolo 2, l'articolo 3 illustra finalità e attività del procedimento: far emergere una lettura condivisa dei bisogni e delle risorse del territorio, mettere a punto possibili proposte per far fronte ai problemi individuati, costruire un clima di collaborazione e reciproca fiducia fra i partecipanti attraverso l’attivazione di un Tavolo di co-programmazione.

L’articolo 4 descrive le modalità di svolgimento del Tavolo di co-programmazione (che è convocato secondo un calendario predefinito, organizzato in sotto tavoli di lavoro tematici, realizzato a distanza attraverso l’ausilio di piattaforme adatte a favorire collaborazione e partecipazione) e precisa che i verbali degli incontri saranno resi pubblici.

L’articolo 5 conferma che la partecipazione al procedimento è aperta a Enti del Terzo Settore e ad altre organizzazioni pubbliche e private in possesso di esperienza qualificata e di interesse specifico: l’esperienza si desume dallo Statuto o da dichiarazione sostitutiva, l’interesse a partecipare da indicazione esplicita espressa nella domanda di partecipazione.

Nell’articolo 6 si indicano le procedure di ammissibilità delle richieste di partecipazione al procedimento.

L’articolo 7 approfondisce il funzionamento del Tavolo di co-programmazione, al quale si contribuisce, in aderenza al principio di sussidiarietà orizzontale, con leale collaborazione, buona fede, proattività e reciprocità.

L’articolo 8 (conclusione della procedura) prevede la presa d’atto formale da parte del Direttore del Consorzio Sociale Pavese della relazione conclusiva del responsabile del procedimento e della documentazione prodotta nelle sessioni istruttorie.

Gli articoli 9 e 10 richiamano gli obblighi in materia di trasparenza e indicano il domicilio formale per le comunicazioni.

L’articolo 11 indica la responsabile del procedimento.

Negli articoli 12 e 13 si riportano le norme di rinvio e i termini per eventuali ricorsi.

L’attività istruttoria: il percorso partecipato di co-programmazione

L’attività istruttoria si è svolta online, nei mesi di novembre e dicembre 2021, attraverso un Tavolo di co-programmazione convocato in cinque diverse sessioni:

• sessione introduttiva, di presentazione del percorso di co-programmazione;
• sessione Politiche giovanili, tra povertà educativa, benessere e lavoro;
• sessione Non autosufficienza, vulnerabilità familiare, emarginazione multidimensionale;
• sessione La co-programmazione e la co-progettazione come metodi di lavoro;
• sessione di condivisione degli esiti del percorso.

La sessione introduttiva ha rappresentato l’occasione per illustrare i risultati della precedente Piano di Zona 2018-2020, per presentare le Linee di indirizzo di Regione Lombardia per la nuova programmazione, per focalizzare le ragioni per le quali si è inteso sviluppare la programmazione zonale con gli strumenti delle co-programmazione, per condividere contenuti e attività del percorso.

La sessione tematica dedicata alle “Politiche giovanili, tra povertà educativa, benessere e lavoro” ha affrontato i seguenti focus:

• promozione e sviluppo del benessere e della salute per contrastare il disagio giovanile (tre sotto tavoli di lavoro);
• contrasto della povertà educativa e prevenzione della dispersione scolastica (tre sotto tavoli di lavoro);
• orientamento e partecipazione attiva tra scuola e lavoro (due sottotavoli di lavoro).

I diversi focus sono stati discussi da diversi gruppi di lavoro, che li hanno affrontati da quattro punti di vista: le questioni problematiche (storiche ed emergenti); le risorse disponibili (servizi, esperienze, pratiche); le proposte concrete di lavoro; il contributo del lavoro di rete nell'affrontare il tema.

La sessione tematica dedicata alla “Non autosufficienza, vulnerabilità familiare, emarginazione multidimensionale” si è concentrata sui seguenti focus:

• non autosufficienza e autonomia possibile: accesso ai servizi, domiciliarità, ruolo del caregiver (tre sotto tavoli di lavoro);
• la vulnerabilità nelle relazioni familiari: conciliazione, carichi di lavoro, violenza domestica, tutela dei minori (tre sotto tavoli di lavoro);
• l'emarginazione come questione multidimensionale: working poors, precarietà, famiglie numerose, abitazione (un sotto tavolo di lavoro).

Anche in questo caso, diversi gruppi di lavoro si sono confrontati sui focus, guidati dai medesimi spunti: le questioni problematiche (storiche ed emergenti); le risorse disponibili (servizi, esperienze, pratiche); le proposte concrete di lavoro; il contributo del lavoro di rete nell'affrontare il tema.

La sessione tematica su “La co-programmazione e la co-progettazione come metodo di lavoro” ha approfondito contenuti relativi ai processi e regolamenti per operare in modo sinergico e costruttivo (analisi, co-progettazione, valutazione, sostenibilità), operando con cinque gruppi di lavoro.

In questo caso, il confronto è stato facilitato dalle seguenti domande guida:

• come leggere il territorio attraverso la raccolta, la condivisione e l’analisi dei dati?
• come promuovere nuovi progetti coerenti con la programmazione condivisa?
• come valutare l’impatto sociale di servizi, attività e progetti?
• come rendere sostenibile una modalità di lavoro basata su co-programmazione e co-progettazione?

 Nel corso della sessione conclusiva, la responsabile del procedimento ha puntualmente relazionato in merito agli esiti delle sessioni dell’attività istruttoria, illustrando il documento istruttorio di sintesi, che è stato pubblicamente condiviso.

L’attività istruttoria: il metodo di lavoro

L’attività istruttoria si è svolta online a distanza, coinvolgendo 59 organizzazioni (40 Enti di Terzo Settore, 10 Pubbliche Amministrazioni e 9 altre organizzazioni) per complessive 148 persone iscritte.

Il metodo di lavoro adottato ha fatto tesoro di sperimentazioni e scritture realizzate nel corso degli ultimi due anni dal gruppo di lavoro di Pares, organizzazione coinvolta nella rete di Fare #BeneComune.

Le tre sessioni tematiche (Politiche giovanili, tra povertà educativa, benessere e lavoro; Non autosufficienza, vulnerabilità familiare, emarginazione multidimensionale; La co-programmazione e la co-progettazione come metodo di lavoro) hanno alternato fasi di confronto in plenaria e fasi di lavoro in piccoli gruppi, che si sono confrontati sui diversi focus e sulle domande guida elencate nel precedente paragrafo.

L’agenda di ogni giornata è stata così strutturata:

09:00 - Accoglienza

09:15 - Presentazione in plenaria della sessione tematica

09:30 - Divisione in piccoli gruppi di lavoro sui diversi focus e domande guida

09:45 - Lavoro nei piccoli gruppi

11:15 - Pausa

11:30 - Presentazione in plenaria degli esiti del lavoro nei gruppi e confronto

13:00 - Chiusura dei lavori.

Le sessioni di lavoro sono state condotte con il programma di videoconferenza Zoom per comunicare sia in plenaria, sia in piccoli gruppi (suddivisi in diverse stanze di lavoro); e con la piattaforma Miro per lavorare (in plenaria e nei piccoli gruppi) in una lavagna opportunamente attrezzata.

Il link per l’accesso alla lavagna su Miro è rimasto a disposizione dei partecipanti al percorso non soltanto durante le sessioni plenarie ma durante tutto lo svolgimento dell’istruttoria di progettazione, in modo da consentire a tutti di prepararsi alle nuove sessioni e di (ri)leggere gli esiti delle sessioni già svolte. Il board è stato progressivamente popolato con:

• il link all’avviso pubblico e a tutti i suoi allegati;
• il calendario del percorso e l’agenda delle diverse sessioni;
• i contenuti tematici delle diverse sessioni;
• lo scaffale della legislazione di riferimento sulla co-programmazione e co-progettazione;
• lo scaffale con i video tutorial di Miro, per consentire a tutti di approfondire la conoscenza dello spazio di lavoro;
• le slide delle presentazioni utilizzate in plenaria;
• le istruzioni delle modalità di lavoro nei gruppi di lavoro;
• i quadranti di sintesi realizzati nei gruppi di lavoro.

Il lavoro nei diversi gruppi è stato organizzato per favorire il contributo di tutti i partecipanti e per consentire la realizzazione di una sintesi di quanto emerso nel confronto da riportare in plenaria. Si sono fornite ai partecipanti le seguenti istruzioni di lavoro:

1. Presentatevi e individuate un/una coordinatore/trice e portavoce del gruppo;
2. Rileggete ad alta voce i focus e le domande guida nel quadrante;
3. Riflettete brevemente, individualmente, sulle questioni poste;
4. Confrontatevi sulle questioni;
5. Elaborate mano a mano i post-it colorati con gli spunti che emergono dal confronto;
6. Riordinate i post-it nel quadrante di sintesi in modo da costruire una infografica per la presentazione in plenaria;
7. Preparate la presentazione in plenaria, da dieci minuti: uno o una di voi la presenterà facendo da portavoce del gruppo e basandosi sul quadrante di sintesi che avete realizzato.

A titolo di esempio, nella Figura 1 l’immagine di uno dei quadranti di sintesi messi a disposizione dei partecipanti per la prima sessione tematica dedicata alle “Politiche giovanili, tra povertà educativa, benessere e lavoro”.

Figura 1. Politiche giovanili, tra povertà educativa, benessere e lavoro.

Nella Figura 2, invece, l’immagine dello stesso quadrante di sintesi dopo il lavoro dei partecipanti.

Figura 2. Politiche giovanili, tra povertà educativa, benessere e lavoro: quadrante di sintesi dopo il lavoro dei partecipanti.

Le presentazioni svolte in plenaria dai portavoce dei gruppi di lavoro, basate sui quadranti di sintesi, sono state registrate. Tutte le presentazioni sono state in seguito trascritte e hanno rappresentato la base per la messa a punto dei verbali e del documento istruttorio di sintesi, condiviso nel corso della sessione conclusiva dell’istruttoria.

Questo metodo di lavoro è stato efficace e produttivo da diversi punti di vista:

• l’organizzazione online del processo ha consentito di garantire la partecipazione a un ampio numero di organizzazioni e di persone (in presenza, per ragioni di spazio, non sarebbe stato possibile permettere a decine di operatori di alternare momenti di lavoro in piccoli gruppi a momenti di confronto in plenaria);
• la programmazione per tempo in un calendario, ben cadenzato in diverse sessioni di lavoro, ha consentito alle organizzazioni di programmare la partecipazione, anche iscrivendo persone diverse alle differenti sessioni, in base a interessi e competenze;
• l’ampia partecipazione non solo di rappresentanti e responsabili, ma anche di operatori ha permesso a molte persone di conoscersi e di condividere le attività delle rispettive organizzazioni, ampliando il capitale sociale del territorio e la possibilità di costruire relazioni;
• la possibilità di confrontarsi in piccoli gruppi ha consentito a tutti di prendere parola, sia per presentarsi, sia per dare un contributo allo sviluppo della co-programmazione;
• l’opportunità di confrontarsi prendendo appunti collettivi sulla lavagna Miro ha permesso di costruire un vero e proprio processo di scrittura collettiva;
• i momenti di presentazione in plenaria hanno rappresentato l’occasione sia di condividere la sintesi elaborata a partire dal confronto nel proprio gruppo, sia di ascoltare i punti di vista emersi negli altri gruppi;
• le registrazioni delle diverse presentazioni, realizzate con Zoom e accompagnate dagli appunti collocati nelle lavagne Miro, sono state un’ottima base per la necessaria verbalizzazione delle diverse sessioni del percorso di co-programmazione e poi per l'elaborazione del documento istruttorio di sintesi;
• la possibilità costante di accesso alla lavagna Miro e quindi alle elaborazioni via via realizzate ha consentito ai partecipanti di essere aggiornati sulle diverse sessioni di lavoro e di seguire costantemente l'evoluzione del percorso;
• la condivisione dei lavori di gruppo, al termine delle sessioni di lavoro, e la condivisione finale del documento istruttorio di sintesi ha trasmesso ai partecipanti il senso di aver partecipato a un percorso concreto e produttivo.

Si possono evidenziare alcune criticità, possibilità di miglioramento, punti di attenzione:

• il calendario serrato degli incontri, la fruizione a distanza e una durata non troppo lunga hanno favorito una partecipazione ampia, ma è altrettanto vero che lo spazio per l’approfondimento è stato relativamente breve: uno degli aspetti da curare nei processi di collaborazione è la ricerca del delicato equilibrio tra possibilità per tutti di partecipare e il desiderio per alcuni di approfondire maggiormente le questioni; si tratta di un equilibrio che naturalmente deve anche tenere conto dei tempi e delle risorse a disposizione e della necessità di evitare dispersioni di energie;
• la possibilità di accesso alla lavagna Miro è rimasta costante tra una sessione di lavoro e l’altra, ma va sottolineato che lo strumento messo a disposizione avrebbe potuto consentire una maggiore partecipazione asincrona, per esempio dando ai partecipanti, tra un incontro e l’altro, la possibilità di aggiungere appunti sulla lavagna; inoltre si potrebbe anche immaginare un percorso che dia la possibilità di inserire commenti sui verbali delle diverse sessioni di lavoro o sulla bozza del documento istruttorio di sintesi, prima dell’elaborazione della sua versione finale;
• la grande partecipazione al processo e l’impostazione collaborativa hanno certamente creato molte aspettative sul “dopo”; se i temi e le indicazioni del documento istruttorio di sintesi sono stati puntualmente richiamati e valorizzati nel nuovo Piano Sociale di Zona, dando quindi valore al contributo di tutti i partecipanti, altrettanto importante sarebbe, nel corso dei prossimi mesi, trovare modalità partecipate di confronto e valutazione sugli sviluppi del Piano.

Gli esiti dell’attività istruttoria

Lo svolgimento del processo di co-programmazione e il suo prodotto (il documento istruttorio di sintesi) hanno consentito all’Assemblea dei Sindaci dell’Ambito di Pavia di individuare gli obiettivi prioritari del nuovo Piano Sociale con uno sguardo più consapevole sulle questioni problematiche, sulle risorse disponibili e sui possibili contributi della rete degli attori territoriali allo sviluppo delle politiche sociali.

Il lavoro di elaborazione dell’Ufficio di Piano ha potuto basarsi non soltanto sui dati quantitativi disponibili e sulla valutazione dei risultati del vecchio Piano sociale, ma anche su una lettura qualitativa, più calda e più soggettiva, ma certamente arricchente, che è derivata dall’ascolto degli operatori quotidianamente impegnati sul terreno delle politiche sociali.

Inoltre, il processo realizzato, ha fatto sì che tutte le organizzazioni firmatarie dell’Accordo di programma per l’attuazione del Piano di Zona riconoscessero il documento sottoscritto come frutto di un'elaborazione collettiva realmente partecipata.

A partire dal documento istruttorio di sintesi, di seguito, senza pretesa di esaustività, richiamiamo per punti sintetici e parole chiave alcune indicazioni di lavoro che ci sembrano particolarmente significative e promettenti.

• I giovani neet sono difficili da intercettare, proprio perché non frequentano gli ambienti scolastici, formativi o professionali che normalmente consentono alle persone di entrare in relazione con i servizi, eppure sono una delle categorie la cui fragilità è più cresciuta in tempo di pandemia.
• Dispersione scolastica. Il problema della dispersione scolastica è crescente, tanto più nelle scuole secondarie di secondo grado, quando, terminato l’obbligo scolastico, si pone meno attenzione alla questione. Occorre migliorare l’orientamento nelle secondarie inferiori.
• Spazi educativi. Mancano spazi nei quali i giovani possono esprimere il loro protagonismo, le loro abilità e la loro creatività e sono insufficienti i servizi di aggregazione e di accompagnamento verso l'autonomia. Rappresentano buone risorse i centri di aggregazione giovanile e la rete dei doposcuola.
• Luoghi di prossimità. A fronte di povertà educative, sociali, economiche crescenti, occorre continuare a puntare sui luoghi di prossimità e sui laboratori sociali distribuiti nei quartieri, per agganciare e orientare le famiglie che faticano ad accedere ai servizi di welfare istituzionali, per promuovere esperienze di welfare generativo e di cittadinanza attiva, per favorire la collaborazione e mutuo aiuto tra famiglie, anche con background differenti.
• Tutoraggio familiare. Le esperienze di tutoraggio familiare, che prevedono di attivare percorsi di autonomia ed emancipazione per nuclei fragili, vanno rinforzate: hanno la forza di fare leva sulle potenzialità delle persone, di rafforzare l'appartenenza alla comunità, di prendere in considerazione i diversi aspetti e i diversi componenti del nucleo.
• Gli aspetti burocratici complessi disorientano le famiglie. Occorre favorire orientamento e informazione, anche utilizzando gli spazi sociali distribuiti nei quartieri, per mettere le persone in grado di accedere correttamente ai programmi e alle risorse disponibili.
• Non autosufficienza. Va superata la contrapposizione netta tra servizi domiciliari e residenzialità, occorre costruire sinergia tra le due modalità di intervento, dando vita a progetti integrati.
• I caregiver vengono spesso lasciati soli, con il loro carico di responsabilità anche informale e nascosta: sarebbe utile offrire loro formazione specifica e dare vita a gruppi di confronto e di auto mutuo aiuto, spazi di riconoscimento e di confronto.
• Questione femminile. In un quadro generale problematico, le donne soffrono maggiormente la crisi sociale e sanitaria. L’epidemia ha contribuito ad ampliare le disuguaglianze di genere. Le donne si sono fatte ancor più carico delle attività di cura, hanno perso il lavoro, hanno subito il crescere delle violenze domestiche.
• Con riferimento all’assegnazione delle misure economiche di sostegno, si evidenziano i limiti dell’Isee come unico parametro di riferimento: da solo non permette di fotografare la gravità della non autosufficienza e porta ad escludere, in alcuni casi, nuclei in situazione di effettivo bisogno.
• Continuità. I progetti, anche se interessanti, sono a termine: occorre creare le condizioni per la continuità delle innovazioni che funzionano, nel quadro di un accordo di programma del Piano di Zona strutturato e coerente.
• Occorre leggere il territorio attraverso la raccolta, la condivisione e l’analisi comune dei dati quantitativi e qualitativi. Co-progettare a partire da una lettura congiunta dei dati consente di agire in una logica preventiva, riconoscendo i bisogni prima che diventino emergenze e anticipando le risposte.
• Vanno costruite e rese disponibili mappature dei servizi, utili sia per informare gli utenti, sia per pianificare le attività evitando sovrapposizioni, sia per favorire la conoscenza tra operatori, per creare sinergie e alleanze.
• Cross-settorialità. È importante co-programmare (e co-progettare di conseguenza) con un approccio cross-settoriale, sia con riferimento ai contenuti, sia con riferimento al coinvolgimento di organizzazioni pubbliche, del Terzo Settore e private.
• La cura di reti e tavoli di lavoro stabili richiede risorse, nuove competenze e un aggiornamento di approccio e di metodo di lavoro: sono utili figure di facilitazione, occasioni di formazione per operatori e operatrici, capacità di informare, comunicare, coinvolgere.
• Coordinamento pubblico. Un forte coordinamento pubblico, dotato di un chiaro e coerente mandato istituzionale e delle risorse necessarie per abilitare la partecipazione di tutti, è fondamentale per favorire la collaborazione e per dare forza ai procedimenti di co-progettazione.

La conclusione del procedimento, il nuovo Piano Sociale di Zona 2021-2023 e nuovi sviluppi

I risultati del procedimento di co-programmazione sono stati presentati e condivisi nel corso di due sedute dell’Assemblea dei Sindaci dell’Ambito di Pavia, che si sono svolte il 17 e 19 gennaio 2022.

A partire dagli esiti della co-programmazione, l’Assemblea ha individuato gli obiettivi prioritari del nuovo Piano Sociale di Zona, dando mandato all’Ufficio di Piano di elaborare il testo.

Il testo del Piano riporta tutti gli atti formali del procedimento di co-programmazione e correla puntualmente i diversi obiettivi del Piano ai bisogni esplicitati nelle diverse sessioni tematiche del procedimento.

Il 23 febbraio 2022 l’Assemblea dei Sindaci ha approvato il documento di Piano^[1], sottoscrivendo l’Accordo di programma insieme a ATS e ASST della provincia di Pavia.

Il documento è stato presentato il 24 febbraio ai partecipanti al percorso di co-programmazione, che hanno in seguito sottoscritto il medesimo Accordo di programma.

Il percorso avviato dal Consorzio Sociale Pavese per porre al centro della sua azione i procedimenti collaborativi della co-programmazione e della co-progettazione sta procedendo oltre l’approvazione del Piano Sociale. Due nuovi sviluppi rilevanti, in corso mentre stiano chiudendo questo articolo, meritano di essere citati:

• il procedimento di co-progettazione per la messa a punto di una proposta da candidare a valere sul bando “Welfare in Ageing - Potenziare la capacità delle comunità di rispondere ai bisogni degli anziani e delle loro famiglie” di Fondazione Cariplo;
• l’elaborazione di un Regolamento per la disciplina dei rapporti giuridici con gli Enti del Terzo Settore in attuazione del Codice del Terzo Settore e con gli altri enti non profit non iscritti al Registro Unico Nazionale del Terzo settore, che il Consorzio Sociale Pavese ha l’obiettivo di adottare entro il 2022.

In particolare, il Regolamento è lo strumento attraverso il quale le prime sperimentazioni territoriali di progettazione partecipata, realizzate nel corso degli ultimi anni nel pavese, potranno diventare la premessa per un lavoro di collaborazione pubblico-privato sociale più strutturato, consolidato, sistematico.

Bibliografia

Barrilà L., Cau M., Maino G. (2020), “Una mappa di possibili format per lavorare e collaborare online”, in Grison D., Maino G. (a cura di), Writing and working smart, Percorsi di Secondo Welfare.

Ciceri G., Cau M., Maino G. (a cura di) (2019), Welfare dei servizi e welfare di comunità. L’esperienza di Sercop azienda speciale consortile per i servizi alla persona del rhodense, Maggioli, Santarcangelo di Romagna.

Consorzio Sociale Pavese (2021), Avviso pubblico per la co-programmazione del piano sociale di zona 2021-2023.

Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali (2021), Linee guida sul rapporto tra Pubbliche Amministrazioni ed enti del Terzo Settore (decreto 72/2021).

Regione Lombardia, (2020), Linee di indirizzo per la programmazione sociale territoriale per il triennio 2021-2023.

Volpato E. (a cura di) (2019), Piano Sociale di Zona - Distretto Sociale di Pavia - Programmazione 2018-2020.

Volpato E. (a cura di) (2022), Piano Sociale di Zona - Distretto Sociale di Pavia - Programmazione 2021-2023.

www.consorziosocialepavese.it
www.farebenecomunepv.it
www.pares.it/pubblicazioni
www.secondowelfare.it/category/collaborare-e-partecipare
www.welfareinazione.fondazionecariplo.it
www.welforum.it/linee-guida/collaborazione-enti-pubblici-terzo-settore